行政法学新发展
??浅谈《行政复议条例》的先进性与缺陷
钟鸣
摘要：《中华人民共和国行政复议条例》（下称《行政复议条例》）已经于2007年5月23日国务院第177次常务会议通过，并于2007年8月1日起正式施行。刚实施的《行政复议条例》在篇章结构上借鉴了多部行政法律法规，尽管仍存在一些不足之处，但无疑是行政法学发展史上新的里程碑。本文中，笔者将会对《行政复议条例》中存在的先进性与不足进行讨论和评析。
关键词：行政复议条例 先进性 缺陷
一、引言
在展开文章之前，先对行政复议的概念进行回顾：当公民、法人或其他组织认为行政执法主体（政府或其工作部门或法律、法规授权的组织等）的具体行政行为侵犯了自己的合法权益时，可以依照法定程序向其上级行政机关提出申请，上级行政机关受理申请后，对该具体行政行为依法复查并做出决定，这种行政活动就是行政复议。由此定义，我们可以得出，行政复议是一种保护公民、法人或其他组织合法权益的重要法律途径，同时也是行政机关内部纠错的一种层级监督制度。行政复议具有准司法性质，即为行政机关对行政主体与行政管理相对人或相关人之间的行政纠纷进行裁决的活动。同行政诉讼制度相比，行政复议具有受案范围广、审查内容全面、方便快捷、不收取任何费用等特点，而且绝大多数情况下，申请人对行政复议结果不满的，仍有权向人民法院提出行政诉讼。
在充分认识了解行政复议的概念和作用后，我们开始分步审视《行政复议条例》。
二、《行政复议条例》具备的先进性
（一）在行政复议的申请人的资格范围扩大和日趋规范
对行政复议中的当事人之一的申请人的资格认定上，《行政复议条例》吸收了2000年由最高人民法院颁布的《关于执行若干解释》（下称“司法解释”）中第14、18条及第49条第3款，进一步补充说明对《中华人民共和国行政复议法》（下称《行政复议法》）中“其他组织”的具体内容和指定范围。这样一来，对保障非法人、公民的其他组织在不服某项具体行政行为时可以名正言顺地向做出该行政行为的行政机关的上级行政机关申请复议，从而有效地保护自己的合法权益。然而，《行政复议条例》第9条第3款“第三人不参加行政复议，不影响行政复议案件的审理”这一观点的提出，相较于司法解释第49条第3款“第三人经司法传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭，不影响案件审理”而言，是一种程序上的倒退，特别是在与第三人合法利益密切相关的案件中，在第三人由于法庭或者事实许可的合理原因不参加行政复议的情况下，我认为，审理案件必须思考到可能对第三人不利的结果，并通过程序保护第三人的利益。
（二）不按规定做出批准决定的行政机关成为行政复议的别申请人，须承担相应的责任
《行政复议条例》第13条和第14条针对我国国情中许多具体行政行为可能有下级行政机关依照法律法规、规章规定经上级行政机关批准作出的，因此由该行政行为引起的行政纠纷，批准机关科被列为被申请人，需要承担相应的责任。我认为，第13条反映出一种责任落实制的趋势，使得一些未能依法行政或是不法行政的行政机关受到一定的约束，从制度上约束行政机关依法行政，杜绝可能存在的陋习。
（三）行政复议期限有了明确的规定
在《行政复议条例》中第9条第1款仅规定了行政复议申请期限的计算，而在《行政复议条例》第15条第1款则利用第（1）至（6）项对此做出了具体的说明和补充，给具体操作制定了一个明确的办案模式。同时在《行政复议条例》第15条第2款中，点出了行政机关作出具体行政行为但未依法项有关公民、法人或其他组织有效送达时须承担行政复议不利后果，即视为该公民、法人或其他组织不知道该具体行政行为。从这里，可以明确得出：依程序执法的理念在我国已经上升到新的高度，尤其身为国家机器的行政机关在执法方面必须严格遵循法律、法规、规章制度办案，而不能随意行政、违法行政，从而保障了具体行政行为的合法有效性的提高。
（四）行政复议提出的形式更加现代化，符合社会发展需要
《行政复议条例》第18条第2款中“有条件的行政复议机构可以接受以电子行驶提出的行政复议申请”，由此可以反映出，我国行政现代化有比较大的提高，益发符合时代发展和公众的需要。
（五）增加了对《行政复议法》条文的补充，减少了原条文中存在重叠分工不明的情形
如《行政复议条例》中第28条即是针对《行政复议法》第28条第（3）项的四种情况的补充。
（六）调解被引入行政复议
《行政复议条例》第50条反映出将调解引入行政复议的趋势，同时针对由行政机关依法行使的自由裁量权、当事人之间的行政赔偿或者行政补偿引发的纠纷的情况，允许行政机关可以按照自愿合法原则进行调解。这个新发展存在两种情况，有利的一面在于更易于解决上述引发的纠纷，从而使当事人主观愿望可以较大实现和满足；然而不利的一面则是留下了缺口，行政复议机关未必能作出公平合理的调解，可能对行政相对人不利。
（七）将保障人权的基本原则第一次完整地引入行政法领域
相较于2000年行政司法解释中不加重对原告的处罚处在了例外情况，《行政复议条例》的第51条将利害关系人同为原告这一情形排除，从而更好地保护相对人依法获得的救济权利的实现。
（八）设立的行政复议指导和监督体系
设立的行政复议指导和监督体系，从行政机关内部保证具体行政行为以合法、合理的形式实施，其中《行政复议条例》第55条至59条明确的构建了一个完善的汇报和备案制度。
三、《行政复议条例》存在的缺陷
尽管《行政复议条例》的实施明显带有较大的进步，但仍存在了一系列的不足，使得《行政复议条例》留有急待完善的地方：
（一）政府的公权力有扩大的趋势
政府的公权力在《行政复议条例》中有扩大的趋势，该趋势极可能导致因与《行政复议法》这一上位法发生冲突而被撤销。《行政复议条例》第24条与《行政复议法》第12条第2款极有可能发生上面所述的冲突。在《行政复议法》中明确规定行政相对人对海关、金融、外活管理、国家安全机关的具体行政行为不服，只能项其上一级主管部门提出复议申请。然而在《行政复议条例》的第24条中却规定“申请人对国务院批准实行省以下垂直领导的部门作出的具体行政行为不服的，可以选择项该部门的本级人民政府或者上一级主管部门申请行政复议”。我认为，这两条法律法规明显发生了冲突，而引出一个窘境：当申请人因对某省一下垂直领导的部门（如市国税局）作出的具体行政行为不服时，向市政府提出申请，而市政府作出的复议决定使市国税局不服而以《行政复议法》第12条第2款提出申诉，致使该复议决定无效撤回，那市政府的威信何在？《行政复议条例》的卫星也不覆存在。而这种情况反之亦然。因此，我强烈认为应对《行政复议条例》第24条第1款进行修改，将缺口补上，以维护国家政府和法律的尊严和威信。
（二）部分条文对行政相对人的人身保护明显留下缺口
部分条文对行政相对人的人身保护明显留下缺口，这对申请人的人身保护十分不利，例如《行政复议条例》第42条第1款第（5）项，即申请人对行政拘留或限制人身自由的行政强制措施不服申请行政复议后，因申请人同一违法行为涉嫌犯罪，该行政拘留或限制人身自由的行政强制措施变更为刑事拘留的，行政复议终止。这种情况，很可能促使行政主体（被申请人）与公检机关达成联盟，做出对行政相对人不利的举措。因此，建议删除这一条或附条件保留，从而确保行政相对人的合法权益不受侵华，从侧面维护国家法律的尊严。
四、结语
最后，我认为，新实施的《行政复议条例》在行政法学上无疑市一座新的里程碑，引入了新的理念、思想，将我国行政法学推向一个新的发展空间。同时，其留下的缺口，不足之处也引起我们的关注，期待其涉及人权保障的方面有待加强。
参考资料：
1、2007年8月1日正式实施的《中华人民共和国行政复议条例》
2、1999年4月49日通过的《中华人民共和国行政复议法》
3、2000年由最高人民法院颁布的《关于执行若干解释》
4、1989年4月4日通过的《中华人民共和国行政诉讼法》
广东省防震减灾条例
广东省人大常委会
广东省第十届人民代表大会常务委员会
公 告
（第21号）
《广东省防震减灾条例》已由广东省第十届人民代表大会常务委员会第七次会议于2003年11月27日通过，现予公布，自2004年3月1日起施行。
广东省人民代表大会常务委员会
2003年11月27日
广东省防震减灾条例
（2003年11月27日广东省第十届人民代表大会常务委员会第七次会议通过 2003年11月27日公布 自2004年3月1日起施行）
第一条 为防御与减轻地震灾害，保护人民生命和财产安全，保障经济建设和社会发展，根据《中华人民共和国防震减灾法》和有关法律、法规，结合本省实际，制定本条例。
第二条 在本省行政区域内从事地震监测预报、地震灾害预防、地震应急、震后救灾与重建等防震减灾活动，适用本条例。
第三条 省负责管理地震工作的部门（以下简称省地震工作部门）根据省人民政府授权，负责本省行政区域内防震减灾行政管理工作。
市、县（区）人民政府负责管理地震工作的部门（以下简称市、县地震工作部门）在同级人民政府领导下，监督、检查本行政区域内防震减灾工作。
县级以上人民政府主管计划的部门和建设、规划、民政、公安部门及其他有关部门，按照职责分工，各负其责，密切配合，共同做好防震减灾工作。
第四条 各级人民政府应当把防震减灾工作纳入国民经济和社会发展计划，组织制定有利于防震减灾的经济政策和技术措施，使防震减灾工作同经济建设和社会发展相协调。
第五条 各级人民政府应当组织开展防震减灾知识的宣传教育工作。
每年六月第一周为全省防震减灾宣传活动周。
第六条 本省地震重点监视防御区为防震减灾工作的重点地区。
地震重点监视防御区所在地的县级以上人民政府应当加强地震灾害预防工作的领导，根据震情、震害预测结果和经济、社会发展的实际，组织制定防震减灾规划，保证防震减灾资金和物资的落实。
第七条 省地震工作部门应当根据国家地震监测预报方案，按照统一规划和分级、分类原则，制定本省行政区域内的地震监测预报方案，并组织实施。
第八条 国家和省投资建设的省地震监测台网，由省地震工作部门负责管理。
市、县地震监测台网，由所在市、县人民政府投资建设，同级人民政府地震工作部门负责管理，并接受上级人民政府地震工作部门的业务指导。
大型水库、核电站、大型企业等投资建设的为本单位服务的地震监测台站，应当接受所在地人民政府地震工作部门的业务指导。
第九条 下列新建、扩建、改建工程项目或者设施，应当根据防震减灾的需要，设置建筑结构强地震动反应观测系统，所需资金列入工程项目预算：
（一）特大桥梁、大型水库；
（二）一百米以上的超高层建筑物；
（三）核电站和其它核设施；
（四）结构特殊，对社会经济有重要影响的工程设施。
强地震动反应观测系统，由工程设施业主或者使用单位负责管理，省地震工作部门负责技术指导和监督,观测资料由上述单位共享。
第十条 省地震工作部门负责提出本行政区域内的破坏性地震的长期、中期、短期、临震预报意见，由省人民政府发布。法律、行政法规另有规定的，从其规定。
新闻媒体刊登或者播发地震预报消息，应当以国务院或者省人民政府发布的内容为准。
对社会上出现的地震误传或者谣言，各级人民政府应当及时采取措施，妥善处置。
第十一条 各级人民政府应当鼓励和支持有条件的单位和个人依法开展地震监测、预测的科学技术活动，地震工作部门应当给予必要的技术指导。
任何单位或者个人的地震预测意见，或者发现与地震有关的异常现象，应当及时向所在地人民政府或者地震工作部门报告，不得擅自向社会散布。
第十二条 县级以上地震工作部门应当及时将新建、改建、扩建或者已建地震监测设施的技术性能及观测环境保护范围，向同级人民政府建设、规划和公安部门通报。地震监测设施所在地人民政府应当依法采取措施,保护地震监测设施和观测环境。
第十三条 在地震监测设施及观测环境保护范围内新建、改建、扩建建设工程或者进行采石取土等改变地形地貌活动的，应当避免对地震监测设施及观测环境造成妨害。确实无法避免而又必须建设的，建设单位或者采矿权人等应当事先征得当地人民政府地震工作部门同意，并进行环境影响评估。建设单位或者采矿权人等应当承担增建相关抗干扰工程或者拆迁、重建地震监测设施的全部费用。
第十四条 各级人民政府制定城市规划应当考虑地震地质构造环境。建设工程应当避开地震活动断层。
有地震活动断层通过的城市和经济开发区，应当开展探测和安全性评价工作，为建设规划提供依据。
第十五条 一般建设工程应当按照国家有关规定进行抗震设防。
下列建设工程必须进行地震安全性评价，并根据其结果，确定抗震设防要求，进行抗震设防。
(一) 位于地震基本烈度Ⅵ度以上（含Ⅵ度）分界线附近八公里范围内，或者位于地震动参数区划图峰值加速度分区界线两侧各四公里地区内占地范围跨越不同构造和工程地质单元的建设工程；
(二) 对社会有重大价值和重大影响的交通、能源、通信、市政等工程以及其他重大建设工程；
(三) 核电站和其他核设施，以及易燃、易爆和剧毒物质的生产、贮存工厂及仓库、水库大坝、堤防等可能发生严重次生灾害的建设工程。
必须进行地震安全性评价的建设工程的具体范围和规模标准，由省人民政府规定。
第十六条 位于地震基本烈度Ⅵ度以上（含Ⅵ度分界线附近八公里范围内），或者位于地震动参数区划图峰值加速度分区界线两侧各四公里地区的城市、经济开发区,应当开展地震影响小区划工作。
在已完成地震影响小区划的区域内新建、改建、扩建一般建设工程，应当按照地震影响小区划结果确定的抗震设防要求进行抗震设计。
第十七条 从事地震安全性评价工作的单位应当根据资质等级、业务范围承揽地震安全性评价业务，并对所承担的地震安全性评价业务的质量负责。禁止无资质证书或者超越资质等级的单位承担地震安全性评价业务。
承担地震安全性评价工作的单位应当向工程项目所在地县级以上地震工作部门备案并接受其管理和监督。
地震安全性评价工作，应当符合国家有关技术标准和规范。
第十八条 地震安全性评价单位资质的核准，按以下程序进行：
（一）申请人向省地震工作部门提出书面申请；
（二）省地震工作部门委托省地震安全性评定组织，按照国家地震行政主管部门规定的条件，对申请人的资质申请进行审查；
（三）省地震工作部门根据省地震安全性评定组织的审查意见，对符合申报甲、乙级资质的，提出审核意见并报国务院地震行政主管部门审批；对符合申报丙级资质的，颁发地震安全性评价丙级资质证书并向社会公布；对不符合资质条件的，以书面形式通知申请单位。
省地震工作部门的审核工作,应当在受理申请后三十日内完成。
第十九条 省地震工作部门负责的地震安全性评价报告的核准，按以下程序进行：
（一）建设单位或者由其委托的地震安全性评价单位向省地震工作部门提出书面申请；
（二）省地震工作部门委托省地震安全性评定组织，对申请单位提交的地震安全性评价报告进行评审；
（三）省地震工作部门根据省地震安全性评定组织的评审意见，结合建设工程特性确定建设工程的抗震设防要求，出具审定意见书，并通知申请单位和建设工程所在地的市、县地震工作部门。
国家对地震安全性评价报告核准程序另有规定的，从其规定。未经核准的地震安全性评价结果，不得作为抗震设防的依据。
第二十条 本条例第十五条规定的建设工程，建设单位在项目报批时，应当提供省地震工作部门出具的审定意见书。主管计划的部门和建设、规划部门应当将审定意见书作为工程项目可行性论证、工程设计和施工审批的必备内容。
对未按规定进行地震安全性评价或者未经省地震工作部门出具审定意见书的建设工程项目，主管计划的部门和建设、规划部门不予批准。
工程设计单位应当按照国家地震行政主管部门和省地震工作部门出具的审定意见书，进行抗震设计。建设工程监理单位应当将抗震设防纳入监理范围。
第二十一条 县级以上人民政府建设部门对已经建成而未采取抗震设防措施的重要建筑物、构筑物，应当督促业主采取措施对其进行抗震性能鉴定和抗震加固。
县级以上人民政府建设部门应当加强对城乡居民自建住房抗震设防的指导，引导居民建造符合抗震设防要求的住房。
第二十二条 县级以上人民政府应当鼓励地震重点监视防御区开展地区间联防协作，加强区内震情信息交流与会商，协调区内防震减灾的各项工作。
第二十三条 地震重点监视防御区内的大中城市人民政府应当有计划地组织开展震害预测和地震活动断层调查工作，并依据调查结果，制定相应的防震减灾规划，建立相应的地震灾害快速评估系统。
城市震害预测及地震活动断层调查工作,由当地人民政府统一领导、统筹安排，省地震工作部门负责指导、组织实施,各有关部门、企事业单位有义务提供所需信息和资料。
第二十四条 省地震工作部门应当会同有关部门制定本省的破坏性地震应急预案，报省人民政府批准。各地级以上市及地震重点监视防御区内的县级地震工作部门，应当会同有关部门制定本行政区域的破坏性地震应急预案，报同级人民政府批准，并报上一级人民政府地震工作部门备案。
省人民政府有关部门应当根据省破坏性地震应急预案,制定本部门或者本系统的破坏性地震应急预案，并报省地震工作部门备案。
第二十五条 地震重点监视防御区内的交通、能源、通信、水利以及城市供电、供水、供气等重要市政工程和易产生次生灾害工程的管理部门,应当制定破坏性地震应急预案，并采取相应的防御措施。
大中城市人口密集区域、城市生活小区，应当规划、设置发生地震时用于居民避难的场所，并设立明显标志。
学校、医院、大型车站、机场、港口、大型商场、影剧院等人群集中的公共场所，应当制定破坏性地震应急预案，并设置紧急疏散通道和明显标志。
第二十六条 地级以上市及地震重点监视防御区县级人民政府应当建立和完善地震应急救援指挥系统，建立由公安、地震、医疗救护、供水、供电、供气、交通、通信等部门参与的应急抢险救援队伍，完善应急救援物资储备制度。
第二十七条 破坏性地震临震预报发布后，预报区内各级人民政府及其有关部门应当按照破坏性地震应急预案的要求，动员组织社会力量，做好抢险救灾准备。
第二十八条 各级人民政府应当建立地震震情、灾情信息报告制度。
破坏性地震发生后，灾区所在地县级以上地震工作部门应当在国务院地震行政主管部门规定的时间内向本级人民政府报告震情、灾情等信息，并同时向上一级人民政府和省地震工作部门报告。地震灾区所在地县级以上人民政府及省地震工作部门应当及时向省人民政府和国务院地震行政主管部门报告震情、灾情及其发展趋势等信息。省人民政府按照国务院有关规定向社会公告震情和灾情。
第二十九条 破坏性地震发生后，有关的县级以上人民政府应当立即按照破坏性地震应急预案的要求，成立抗震救灾指挥机构，组织开展紧急救援行动，动员社会力量进行抢险救灾。
（一）省地震工作部门应当加强震情监视，及时提出地震趋势意见，会同有关部门对地震灾害损失进行调查、评估；
（二）民政部门应当会同其他有关部门，统筹安排救灾资金和物资，做好转移安置灾民工作，妥善安排灾民生活；
（三）卫生、医药及其他有关部门，应当迅速开展医疗救护和卫生防疫工作；
（四）交通、通信、建设、市政等部门，应当尽快恢复被破坏的交通、通信、供水、供电等设施，并对次生灾害源采取紧急防护措施；
（五）公安部门应当及时采取措施，加强消防、治安管理和安全保卫工作，维护灾区社会秩序。
第三十条 地震灾区县级以上人民政府应当按照震后重新审定的抗震设防要求，统一规划，部署灾区的恢复重建工作。
地震灾区县级以上人民政府组织恢复重建工作,应当保护有科学研究价值的典型地震遗址、遗迹。
典型地震遗址、遗迹的确定和保护范围，由省地震工作部门提出意见，报省人民政府确定，并列入灾区恢复重建规划。
第三十一条 违反本条例规定的，由县级以上人民政府有关部门依法予以处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第三十二条 国家工作人员在防震减灾工作中滥用职权，玩忽职守，循私舞弊，由所在单位或者有关行政主管部门给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第三十三条 本条例自2004年3月1日起施行。
