济南市园林绿化管理办法
山东省济南市人大常委会
济南市园林绿化管理办法
济南市人大常委会
（1990年5月24日济南市第十届人民代表大会常务委员会第十六次会议通过 1990年6月27日山东省第七届人民代表大会常务委员会第十六次会议批准）
目 录
第一章 总 则
第二章 规划和建设
第三章 保护和管理
第四章 法律责任
第五章 附 则
第一章 总 则
第一条 为加强园林绿化的规划、建设和管理，改善城市生态环境，建设具有泉城特色、环境优美、文明整洁的社会主义现代化城市，根据国家有关法律法规，结合我市实际情况，制定本办法。
第二条 本办法适用于本市城市规划区和县城规划区、建制镇规划区内的园林绿化的规划、建设和管理。
第三条 凡本市公民，男11岁至60岁，女11岁至55岁，除丧失劳动能力者外，应当依照国家规定履行植树和其他绿化义务。
第四条 全市各级政府和各部门、各单位，都应大力组织全民义务植树和美化环境的活动。
对园林绿化做出显著成绩的单位和个人，由各级人民政府或园林管理部门给予表彰和奖励。
第五条 济南市园林管理局，是本市园林绿化工作的主管部门。各区、县园林主管部门负责本辖区内的园林绿化管理工作。
第二章 规划和建设
第六条 城市园林绿地详细规划，依据《济南市城市总体规划》由规划主管部门和园林主管部门共同编制，报市、县人民政府批准后实施。
第七条 《济南市城市总体规划》中确定的园林绿地，任何单位和个人不得擅自改变和占用。市人民政府认为确需作重大变更的，须经市人民代表大会常务委员会审查同意后报原批准机关审批。
第八条 城市园林绿化规划指标，本世纪末人均公共绿地面积应当达到五平方米，绿化覆盖率应不低于百分之三十。城市园林绿化远景规划，人均公共绿地面积应当达到八平方米，绿化覆盖率应不低于百分之四十。
第九条 一切建设项目都必须严格按照规划要求留足绿化用地。新建城市主要道路的绿化用地，不得低于道路总用地面积的百分之二十；旧城改造区的绿化用地，不得低于总用地面积的百分之二十五；新建住宅区和新建中、小学校的绿化用地，不得低于总用地面积的百分之三十；新建
医院、疗养院、大专院校、科研单位、部队营区和冶炼、化工、水泥生产单位的绿化用地，不得低于总用地面积的百分之四十。各主管部门在审批计划、设计、施工时，应严格执行。
第十条 园林建设应以植物为主。庭院专用绿地的植物种植面积，不得低于绿化用地总面积的百分之八十；公园的植物种植面积，不得低于公园总占地面积的百分之七十（含水面）；园林建筑小品的占地面积，不得超过总绿化用地面积的百分之二。
第十一条 开发新区和改造旧区的工程投资中必须包括百分之二至百分之三的绿化费用，由建设单位负责组织绿化。绿化任务应在建设工程竣工后的第一个绿化季节内完成，由园林主管部门负责验收。因特殊情况不能完成的，经园林主管部门批准可延期至建设工程竣工后的第二个绿化
季节内完成。
第十二条 公共绿地、居住区绿地、专用绿地、防护绿地和重点建设工程的绿化设计，必须符合有关设计的要求，经园林主管部门批准并办理绿化施工手续。
第十三条 凡从事园林绿化施工的单位必须持有市园林主管部门批准的资格证书。
第十四条 园林、林业、农业等有关部门和有条件的单位，应大力开展群众性的苗木生产，逐步实现苗木自给。城市园林苗圃用地，应为城市建成区总用地面积的百分之二至百分之三。
第十五条 花草树木的选择，应适应本地条件，品种多样化，提倡选用当地苗木，引进外地品种必须按照有关规定进行植物检疫。
第三章 保护和管理
第十六条 公共绿地、生产绿地、防护绿地、行道树及干道绿化带，由园林主管部门进行管理；各单位建设的公园、防护林带、专用绿地以及陵园绿地由各单位负责管理；居住区绿地由园林主管部门确定管理单位进行管理。
为保证园林植物生长繁茂，要切实搞好养护管理，适时松土、灌溉、施肥、修剪和防治病虫害。
第十七条 城市园林部门管辖范围内的树木，归园林部门所有；各单位在其管界内种植养护的树木，归单位所有；个人投资在自住房屋的庭院内种植养护的树木，归个人所有。
第十八条 本办法第二条规定的适用范围内的所有园林树木，不分权属，一律不得擅自砍伐，确需砍伐的，必须按以下权限审批：
（一）砍伐城市规划区内的树木，胸径二十厘米以下，一处一次一至五株的，由所在区园林主管部门审批；砍伐胸径二十厘米以下，一处一次六至二十株或者胸径二十厘米以上的，由市园林主管部门审批；砍伐一处一次二十株以上的，不论胸径大小，一律由市园林主管部门审核后报市
政府审批。
（二）砍伐县城规划区内的树木，一处一次二十株以下的由县园林主管部门审批；超过二十株的由县人民政府审批。
（三）砍伐其他建制镇规划区内的树木，一处一次五株以下的由镇人民政府审批；五至二十株的由县园林主管部门审批，二十株以上的由县人民政府审批。
第十九条 经批准砍伐树木的单位和个人，除按有关规定向树木所有者支付补偿费外，还应当在园林主管部门指定的地点补栽相当于砍伐数量五倍的树木，补栽的树木归国家所有。
第二十条 单位或居民搬迁时，应将其所有的树木移交给迁入户。迁入户应向树木所有者支付树木补偿费，补偿费的数额由双方议定。协议不成的，由园林主管部门裁定，任何一方不得擅自砍伐或损坏树木。
第二十一条 建设单位应妥善保护施工现场保留的树木和绿化设施，不得损坏。
第二十二条 符合下列条件之一的树木，经园林主管部门鉴定后，树木所有者应及时砍伐更新：
（一）树木发生病虫害，无法挽救或自然枯死的；
（二）树木严重倾斜，妨碍交通，危害建（构）筑物和人身安全的；
（三）树龄、树容已达到更新期的。
第二十三条 百年以上的树木和稀有珍贵树种，以及具有历史价值和纪念意义的树木，均属古树名木，必须重点保护，不得损害、砍伐或随意修剪。园林主管部门对古树名木应建立档案和设立标记，并指定有关单位或确定专人负责保护。
第二十四条 任何单位和个人不得擅自修剪公共绿地和街道上的树木。为了保证城市管线的安全使用需要修剪树木时，由管线管理部门通知园林主管部门统一组织修剪，管线管理部门应按规定向园林主管部门提供修剪费用。因修剪不及时造成损失的，园林主管部门应当承担责任。因不
可抗力致使树木倾倒危及管线安全使用时，管线管理部门可采取紧急措施处理，并及时向园林主管部门报告情况。
第二十五条 任何单位和个人不得在公共绿地内挖坑取土、堆放杂物、排放污物、损害花木草皮；不得借用树木搭棚做架、拴绳挂物、钉钉挂牌、安装电灯电线；不得刻扒树木，滥采树籽，践踏花坛、草坪；不得损坏园林设施。
第二十六条 公园内必须保持树木花草繁茂，园容整洁美观，设施完好安全。在公园保护区内，不得设置妨碍景观、污染环境、妨碍游览的建筑物、构筑物和其它设施。
第四章 法律责任
第二十七条 对违反本办法规定的单位和个人，视情节轻重，按规定权限分别予以通报批评、警告、罚款；责令停止侵害行为、限期退还园林绿地、赔偿经济损失。对情节严重的直接责任人员和单位负责人，由其所在单位或上级主管机关给予行政处分。
以上处罚可单独或合并适用。罚没款上交财政作为绿化专用资金。
对违反治安管理处罚条例的，由公安机关依照有关规定处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十八条 凡在本办法公布以前擅自占用的园林绿地，由园林主管部门会同有关部门进行处理，对主动到园林主管部门申报登记的，可以从轻处理；凡在本办法公布实施后擅自占用园林绿地的，予以从严惩处。
第二十九条 当事人对园林主管部门作出的处罚决定不服的，可以在接到处罚通知之日起十五日内，向作出处罚决定机关的上一级机关申请复议，对复议决定不服的，在接到复议决定之日起十五日内，向当地人民法院起诉。当事人也可以在接到处罚通知之日起十五日内，直接向人民法
院起诉。期满不申请复议也不向人民法院起诉又不履行处罚决定的，由作出处罚决定的部门申请人民法院强制执行。
第三十条 园林主管部门的工作人员必须模范执行本办法。对滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守，给国家财产造成损失的，视其情节轻重，追究行政责任和经济责任，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第五章 附 则
第三十一条 本办法所称园林绿地，包括公共绿地、居住区绿地、专用绿地、生产绿地和防护绿地。
公共绿地是指公园、动物园、植物园、风景点、陵园及小游园、干道绿化带和街道广场的绿地。
居住区绿地是指居住区内除公园以外的其他绿地。
专用绿地是指机关、团体、企业、事业单位和宅院的绿地。
生产绿地是指为园林绿化提供苗木、花草、种子的生产及科研绿地。
防护绿地是指用于防风、防尘、防噪音及卫生、安全等防护目的的林带和绿地。
第三十二条 本办法所称园林设施，包括亭、廊、花、架、喷泉、假山、石桌、石凳、围栏、围墙、园林道路、雕塑、雕刻及其它景观建筑和园林服务设施。
第三十三条 本办法中所列数字，凡称“以下”包括本数在内，“以上”不包括本数。
第三十四条 市政府可根据本办法制定实施细则。
第三十五条 本办法自山东省人民代表大会常务委员会批准公布之日起施行。
1990年7月20日
论邓小平法治思想对法院审判工作的指导意义
倪 学 伟
一、导言：中国法治史与邓小平法治思想
法治是与人治相对立而存在的一种治国理念和方略，它以法律至上、法律面前人人平等、司法独立、权力分立与制衡等为特征，其最高价值目标是在民主的基础上确保人的尊严与自由。法治以市场经济为基础，依靠民主的法律治理国家，是迄今为止人类史上最好的治国模式。
历史上的中国并没有法治的传统。曾经占统治地位的儒家和法家思想中都缺少一点现代意义的法治精神，亦即从五千年文明史中很难挖掘出“中国特色”的法治遗存。翻开史书，我们所见到的儒家治国之道“德主刑辅”、“刑不上大夫”、“君为臣纲、父为子纲、夫为妻纲”、“君君臣臣父父子子”等封建社会伦理纲常，其强调的是专权与臣服，所要建立的是一种以人身依附为特征的等级特权社会。即便是法家的“以法为本”、“刑无等级，法不阿贵”、“君臣上下贵贱皆从法”等主张，也是建立在君主专制而非民主制度基础上的，君王享有无尚的权威，“君主之所操者六：生之、杀之、富之、贫之、贵之、贱之”，实质上与儒家“普天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣”这种家天下的人治思想一脉相承。民主、平等、自由、人权等法治社会的精华与内核不可能孕育于专权社会的腐朽之中。
国民党统治下的旧中国，迫于救亡图存的压力，在清末“修律”的基础上，广泛抄袭西方国家主要是德、日两国的法律，制定了形式上较为完善的“六法全书”，但国民党的反动阶级本质决定了不可能建立真正的法治社会。邓小平以一代伟人的睿智，对中国法治建设历史洞中观火，一针见血地指出，“旧中国留给我们的，封建专制传统比较多，民主法制传统很少。”[1]我们就是在这种历史背景下建设法治国家的，这决定了中国法治之路的艰巨性、复杂性和漫长性。
新中国成立至改革开放前的三十年时间，基于领导者的失误，先后出现了反右扩大化和十年“文革”大浩劫，依法定程序选举的国家主席竟因一张大字报而被剥夺人身自由，最终含恨而死。当时的主要领导人提出，他是“和尚打伞，无法无天”，“许多问题的解决，光靠法律不行，法律是死条文，是谁也不怕的；大字报一贴，群众一批判，会上一斗争，比什么法律都有效”[2]。法律虚无主义和法律无用的观点登峰造极。所以，这一段时期，中国基本上是没有法治可言的。
邓小平是中国法治建设的伟大的奠基者、英明的开启者和艰辛的推动者。中国法治建设真正开始于具有划时代意义的党的十一届三中全会，而邓小平在这次全会之前的中央工作会议上所作的《解放思想，实事求是，团结一致向前看》的著名讲话，第一次有效地吹响了法治建设的号角，中国从此终于走上了循序渐进且又是坚定不移的法治建设之路。邓小平对如何建设法治国家作了如下权威而经典的阐述：“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。……做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。”[3]党的“十五大”明确提出了依法治国、建设社会主义法治国家的奋斗目标。这是以江泽民同志为核心的党中央贯彻邓小平法治思想的逻辑结果。
法治是人治的对立面，法院作为和平时期保障正义、公平和市民权利的最后一道防线，作为和平年代“最后一个讲理的地方”，法院审判工作的好坏在建设法治国家进程中具有十分重要的意义。邓小平理论博大精深，其中的法治思想以逻辑缜密、结构严谨、高屋建瓴、气势磅礴而具有特别重要的地位。邓小平法治思想可以高度概括为“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”十六字方针，其核心是使“民主制度化、法律化”。今天，以邓小平法治思想指导法院审判工作，并以此开创法院审判工作新局面，这不仅是21世纪中国法院审判工作的内在要求，而且也是贯彻江泽民“三个代表”思想、建设有中国特色社会主义法治国家的必由之路。
二、有法可依：法院审判工作的前提和基础
法院是国家的审判机关，是正义的看护人和法律的执行者。我国乃承继了罗马法传统的成文法系国家，与英美法系国家法律不同的是，判例在我国不具有法律渊源的作用，不能以判例作为审判案件的依据，法官必须以国家颁布的成文法作为审判案件、判断是非的标准，不允许“法官立法”、“法官造法”。这决定了法院审判工作的前提和基础是有法可依，即首先要有比较完善的刑法、民法、行政法、诉讼法等，以使法院审判工作有章可循。
在打碎旧的国家机器基础上建立起来的新中国，废除了国民党的“六法全书”，制定和颁布了宪法、婚姻法、土地法等基本法律，并有了比较周详的立法规划。但由于指导思想的错误转向，成立不久的新中国即逐步陷入了“以阶级斗争为纲”的泥淖中，立法工作被废止，律师制度被取消，司法部和国务院法制局被撤销，公、检、法三机关合署办公并进而砸烂公、检、法，停办政法院校。其结果是，改革开放前中国的法律体系未有效建立，法治建设基本上一片空白，刑法、民法、诉讼法等最基本的法律仍然付之阙如，就连国家的根本大法几经修改后，也仅是徒具“宪法”之名的“继续革命”纲领而已。
在百废待举、工作千头万绪之时，邓小平指出，“应该集中力量制定刑法、民法、诉讼法和其他各种必要的法律，例如工厂法、人民公社法、森林法、草原法、环境保护法、劳动法、外国人投资法等等，经过一定的民主程序讨论通过”，“国家和企业、企业和企业、企业和个人等等之间的关系，也要用法律的形式来确定；它们之间的矛盾，也有不少要通过法律来解决”[4]，从而为法治建设的基础工作——立法工作指明了方向，规定了任务。在如何立法的具体问题上，邓小平虽不是一个法学家，但他以政治家的敏锐，根据当时法律一片空白和社会急需法律的现实，从哲学的高度，探讨了尽快建立社会主义法律体系、做到有法可依的可行之路：“现在立法的工作量很大，人力很不够，因此法律条文开始可以粗一点，逐步完善。有的法规地方可以先试搞，然后通过总结提高，制定全国通行的法律。修改补充法律，成熟一条就修改补充一条，不要等待‘成套设备’。总之，有比没有好，快搞比慢搞好。”[5]我们正是按照邓公的这一立法思路，开始了改革开放后最初10年的立法工作，并取得了举世瞩目的立法成果。刑法、民法通则、刑诉法、民诉法、经济合同法、涉外经济合同法、技术合同法、三资企业法、环境保护法等一系列法律得以制定和颁布实施，尽管这些法律一般都比较原则，缺乏较强的可操作性，并带有较多的计划色彩，但以历史的眼光看，它们仍然满足了那一时期法院审判工作的需要，极大地推动了法院审判工作的开展。
邓小平南巡讲话后，中国开始了建立社会主义市场经济的又一历史新时期。如何建立适应市场经济的法律体系这一紧迫问题，现实地摆在了中国立法者面前。这一时期的立法，充分吸收了专家学者的意见，更多地援用了国际通行做法，并借鉴了西方市场经济发达国家的经验，表现出了立法方面与国际接轨的开放姿态。立法机关开足马力制定法律，其立法速度是前所未有的。目前，我国典型的市场经济立法有：合同法、海商法、证券法、票据法、银行法、公司法、海事诉讼特别程序法以及新修订的刑法、刑诉法、民诉法等等。迄今为止，社会主义市场经济法律体系已显雏形。在建立市场经济和法治国家的进程中，法院审判工作日益成为全社会所关注的中心和焦点之一，较为完善的法律体系为法院审判工作有序开展奠定了坚实基础，可以说，现在已经基本做到了有法可依。
“其人存，则其政举；其人亡，则其政息”，这似乎是中国封建社会开明君主所不能逃脱的一个悲剧，究其原因，就是人治的悲剧。根据邓小平的法治建设思想，重视立法工作，将行之有效的方针、政策上升为体现国家意志的具有相对稳定性的法律，并有效地延续下去，这是国家长治久安的保证。邓小平指出，“一个国家的命运建立在一两个人的声望上面，是很不健康的，是很危险的。不出事没问题，一出事就不可收拾”[6]，即人治是没有出路的，只有依法治国，建设法治国家，中国才能永远欣欣向荣。
三、有法必依、执法必严、违法必究：新时期法院审判工作的当然要求和本质规定
“徒法不足以自行”。有了完善的法律，只是法治化的前提和基础，法律还必须在社会生活中得以有效地贯彻执行，才可堪称为法治和法治国家。
有法必依是指一切国家机关、政党、社会组织、武装力量、公职人员和公民个人都必须严格遵守、执行宪法和法律，以宪法和法律作为自己行动和活动的指南与准则，依法办事。邓小平指出：“不管谁犯了法，都要由公安机关依法侦查，司法机关依法办理，任何人都不许干扰法律的实施。”[7]有了较为完备的法律后，主要的工作就要放在法律的执行上，即有法必依。如果法律制定出来，却束之高阁，成为摆设品和展览品，纯属为制定法律而制定法律，那么法典律章即便汗牛充栋、不可胜数，也只是废纸一堆罢了。对于法院审判工作来说，有法必依意味着一切案件的审理和判决，都必须以宪法和法律为依据，都应该而且必须在法律规定范围内行使审判权，不能以情况特殊为由拒绝适用法律。同时，有法必依还意味着法院审判案件必须准确适用法律，即在弄清案件事实的基础上，适用恰当的法律和法律条文，杜绝适用法律带有较大随意性的危险倾向。那种案件事实与判决所依据的法律及其条文之间貌合神离、似是而非甚至于张冠李戴，使当事人对法院判决不知所云的做法，表面看也是在依法办事，但其实质却是对世人所仰慕的法律的一种恣意妄为，是对神圣法律的可耻亵渎，与有法必依背道而驰。经过二十年的改革开放运动和法治启蒙与法治建设的初步实践，在目前法院审判工作中，敢于公然不依法审判的，已基本不覆存在，但假借法律之名，行枉法裁判之实的，却并没有完全绝迹。这既有审判人员法律素养不足的原因，也有贪赃枉法、徇私枉法之徒的胆大妄为因素。即使是审判人员法律修养不足而导致的适用法律不准确，也是与法治原则悖逆的，在当前司法公正的呼声中这样的审判人员当然没有存在余地，而故意枉法之审判人员被绳之以法则应是法治原则的题中之义。
执法必严是指严格依法办事，自觉维护法律的尊严与权威，不允许背离法律执法、司法。对于法院审判工作，执法必严意味着审判人员一定要忠实于宪法和法律，忠实于国家和人民利益，忠实于事实真相。要做到执法必严，就要求审判人员应有以下基本的素质：以国家和人民利益为重，坚持以事实为根据，以法律为准绳原则；公正执法和裁判，刚直不阿，坚决反对和杜绝各种司法腐败现象；熟练掌握并运用实体法和程序法，掌握与审判工作密切相关的社会主义市场经济知识、现代科学技术知识和其他知识，不断提高司法水平；求实务实，严谨细致，大力提高工作效率，反对和防止形式主义。邓小平对如何做到执法必严有许多重要指示，如“要坚持两手抓，一手抓改革开放，一手抓打击各种犯罪活动。这两只手都要硬。打击各种犯罪活动，扫除各种丑恶现象，手软不得。”[8]“对于一些严重的破坏活动，不仅要打击一次，而且要打击多次。全党同志和全体干部都要按照宪法、法律、法令办事”[9]。执法必严，关键在于严格依法办事，严格在法律规定的范围内执法、司法，不因执法对象的身份、地位、级别等不同而有所差异，即法律面前人人平等是执法必严的内在要求。执法必严不是指执法严厉或严刑峻法，当然也不是法外开恩或法内施惠，正确的做法是：法律怎么规定的就依法怎么处理，即依法办事就是执法必严。有关法院对大贪官成克杰、胡长清处以极刑，不因他们位高权重而网开一面，这就是执法必严的典型。在法院审判工作中有一种倾向，即一强调执法必严就在法律规定范围之上加大处罚力度、法外施刑。实际上这不是执法必严，而是违法审判，属枉法裁判的范畴。
违法必究是指对一切违法的和犯罪的行为都须依法平等地予以追究和制裁。违法必究是建设社会主义法治国家的本质要求之一，是法律、法规得以有效贯彻实施的重要保证，也是有法必依、执法必严的必然结果。法律与其他行为规范如道德、宗教、族规、党纪等的主要区别，就在于法律是以国家强制力为后盾的强制性规范，在社会生活中必须得到贯彻执行，若有违反，就须予以强力校正。因此，违法必究是建设社会主义法治国家的有力保障，没有这一保障，所有的法治建设工作都可能化为乌有，法治国家的奋斗目标将可能只是理想中的乌托邦而已。对法院审判工作而言，违法必究应注意两方面的问题，一是对各种违法的和犯罪的行为必须依法予以追究，既不心慈手软，也不心狠手辣；二是对法院司法时自身的违法行为，也须予以追究，不能对自身违法行为网开一面。在市场经济条件下，不能将违法必究狭义地理解为仅是对犯罪行为的打击和追究，违法必究还包括了对违反民事法律、商事法律、行政法律和程序法律的行为的追究。譬如，《合同法》规定，合同行为应贯彻合同自由、当事人地位平等和意思自治原则。合同有效成立后即成为双方当事人之间的法律，双方都有依约善意履行之义务，若一方违反合同约定，另一方则有权通过法院追究违约方的责任。这种依合同追究违约方责任的做法，就是另一种形式的或可称之为广义的违法必究。随着市场经济的发育成熟，后一种形式的违法必究将更为普遍，它将成为与追究犯罪行为同等重要的法院审判任务之一。
