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农业部


关于修改《东、黄、渤海主要渔场渔汛生产安排和管理的规定》的通知

（一九九五年二月七日农业部发布）

沿海各省、自治区、直辖市及计划单列市人民政府：
经国务院同意，我部以（1992）农（渔政）字第10号文印发的《关于东、黄、渤海主要渔场渔汛生产安排和管理的规定》（以下简称《规定》）在各级政府的支持下，得到贯彻实施，对保护近海传统经济鱼类资源，特别是东海带鱼资源，起到一定的作用。但由于该《规定》个别条款在管理上难于操作，致使一些地区拖网作业伏季休渔制度受到冲击，加剧了幼带鱼资源的破坏。为了有利于合理利用近海渔业资源，促进海洋渔业的健康发展，根据东海区渔政局的建议并征求有关省、市的意见，按照《中华人民共和国渔业法》和《规定》中关于“农业部可根据渔场渔汛及资源的变化情况，对底拖网、定置张网的休渔管理做必要的修改和补充”的规定，先将《规定》中第三部分第（三）条“底拖网”、“定置张网休渔管理”中的第1款和第5款分别修改为：
1．机动渔船底拖网禁渔区除执行现行规定外，黄海北纬35°以南至东海北纬27°以北的海域实行以下规定：
（1）每年7月1日至8月31日禁止拖网渔船和帆张网渔船进入这一海域生产。休渔期间严禁携带各类拖网出海。
（2）9月1日至10月31日，拖网渔船可以在机动渔船底拖网禁渔区线向东平推30海里线以东的海域作业，但仍须实行幼鱼比例检查制度。幼检品种、可捕标准及幼鱼比例暂由东海区渔政局根据资源状况制定。
（3）第Ⅴ、Ⅵ保护区严格执行中日渔业协定的作业时间和投产船数。
（4）允许桁杆拖虾作业进入这一区域内生产。
（5）拖网渔船不得兼作帆式张网。
5．定置张网作业继续实行休渔制度，时间不少于2个月，具体时间由各省、自治区、直辖市规定。
（1）帆式张网渔船实行总量控制。由海区渔政局根据渔场条件及资源状况规定作业渔船总数，渔场所在省（市）按海区渔政局规定的数量核发捕捞许可证，渔船凭证进入渔场生产。
（2）帆式张网渔船不得跨省、市管辖区域作业。
该《规定》除上述修改外，其他条款不变。东海区、黄渤海区渔政局可根据修改后的《规定》制定具体监督管理措施。请各地做好宣传和组织落实工作，认真贯彻执行，切实加强对近海渔业资源的保护和管理。


从伊拉克战争看国际法上的自卫权的发展

王 磊*

［摘 要］自卫权是一个国家的自然权利，也是所有国家尊重其他国家领土主权的一般性义务的例外。美国借口行使自卫权而对伊拉克发动的战争是对现存的联合国集体安全体制和关于自卫权的实施条件的挑战。其行为是违反现行的国际法的。但是，由于现代军事科技的高速发展，武力的威胁也成为影响一个国家安全的潜在危险。因而有必要在自卫权的条件上适当扩大，更好地保护国家的安全权利。而在设定此条件的时候必须在联合国的集体安全框架之内，以防止有关国家对此权利的滥用。

［关键词］伊拉克战争 国际法 自卫权 发展

一、伊拉克战争中的美国“先发制人”的自卫权

（一） 美国“先发制人”的自卫权由来
随着伊拉克战争的结束以及萨达姆的被俘，美国的“先发制人”的战略思想似乎取得了“完全”的胜利。但是，事实上并非如此。迄今为止，美国虽已基本结束了在伊拉克的战事，但具有讽刺意味的是，美国发动对伊战争的理由，即伊拉克存在大规模的杀伤性武器，却一直未能找到令人信服的充分证据。这就引发了国际社会对这场战争的正当性以及美国的“先发制人”的策略是否符合现有国际法的质疑。
考察历史，“先发制人”思维的实践由来已久。例如，1981年，以色列突然轰炸了伊拉克境内的一座核反应堆。其理由是以色列认为该反应堆将用于制造攻击以色列的原子弹，因而，以色列有权行使预先性自卫权来摧毁此反应堆。但是，联合国安理会全体一致通过决议谴责以色列的这一行动，明确拒绝了以色列的这一理由。再如，1986年,美国援引预先性自卫作为它反对国家支持的恐怖主义行为的理由。1986年4月，西柏林一家舞厅发生爆炸事件，44名美国军人受伤，1名美军死亡。美国认为这是利比亚支持的针对美国的恐怖活动。于是，美军航母舰载机和远程轰炸机攻击了利比亚的两个城市的黎波里和班加西，使利比亚的防空系统陷入瘫痪，并摧毁了多处兵营和军用机场。当时的美国总统里根发表广播讲话说，此次行动是一次“先发制人的行动”，是一次“完全符合《联合国宪章》第51条规定的任务”。美国在给联合国秘书长的信中称此次行动是“对利比亚政府进行中的一次攻击的回应。”英国、以色列和南非对美国的此次行动表示支持，但法国批评这是一次报复行动。英国国际法学家布朗利教授也认为，美国的此次行动不属于合法的自卫，而是一次报复行动。
2002年9月20日出台的《美国国家安全战略报告》，首次把“先发制人”战略正式纳入美国21世纪国家安全战略之中，强调美国将在威胁完全形成之前就采取行动，向恐怖分子和敌对国家发动主动进攻，消除威胁，确保美国绝对安全。这一新安全战略思想的出台是基于适应美国国家安全面临的新威胁，特别是为了应对国际恐怖主义组织、庇护恐怖主义国家和所谓“无赖国家”对美国构成的威胁提出的。美国“先发制人”新安全战略的核心是强调在针对美国的威胁形成之前，就采取主动措施打击它认为可能是威胁源的恐怖势力及庇护或从事恐怖活动的国家。 美国的“先发制人”的战略标志着美国正在放弃其冷战以来执行了几十年之久的“威慑和遏制”的战略，这一转变将根本改变美国的战略决策思维，并将对国际社会、国际法以及联合国集体安全体制构成巨大的威胁和挑战。
（二） 国际社会对美国“先发制人”自卫论的态度
国际社会对美国“先发制人”自卫论的态度和评价基本是以反对的为主。从撕毁《反导条约》而致力于发展导弹防御系统，到“邪恶轴心”论，再到“先发制人”战略，布什政府的这种单边主义行为不但有损联合国的权威，危害国际社会的和平与稳定，而且也越来越引起世界各国的反感。联合国秘书长安南在2002年9月12日举行的联合国第五十七届会议上强调，在多边体制中，我们这个世界组织占有特殊的地位。任何国家如果遭到袭击，根据《宪章》第五十一条都拥有自卫的固有权利。但在超出这个范围之外，在国家决定使用武力来对付国际和平与安全面临的更广泛威胁时，只有联合国才能为其提供合法性外，而没有任何可替代的其他办法。 与联合国安理会1981年对以色列用“先发制人”的方式攻击伊拉克的行为的谴责相联系，充分表明了联合国对此问题的态度，即只有取得联合国的授权才是合法的。
在美国的欧洲盟友中实际上只有英国坚决支持美国，充当着美国先发制人战略的急先锋，而德国总理施罗德甚至称布什是希特勒。在2002年10月23日中国报道记者对澳大利亚前总理的采访中，他也指出:“要组成一个强有力的国际联盟来反对恐怖主义，强烈反对以单边行动打击伊拉克，因为这将是对国际反恐联盟的一个重大打击。” 美国总统布什9月12日在第57届联大上发表讲话说，如果联合国不能采取措施迫使伊拉克执行联合国安理会有关决议，那么，对伊采取军事打击行动将是“不可避免的”。布什此言一出，联合国秘书长安南即对美国是否有权对伊宣战表示质疑。他说，对于伊拉克问题，根本的一点是要采取多边的、而不是单边的行动。欧盟轮值主席国丹麦首相拉斯穆森代表欧盟说：“欧盟决心支持联合国努力解决伊拉克问题。” 因此，从总体而言，欧盟对于美国的“先发制人”的战略是持反对态度的。
而中国对此问题的态度也很明确，中国政府认为，国家的主权和领土完整是每个国家的根本性权利。任何国家在处理国际关系中的问题时，都要遵循《联合国宪章》的宗旨和原则。对于有关的国际争端和问题应该在联合国安理会的有关决议的基础之上，通过政治和外交手段和平解决，而不应当诉诸武力或者用武力进行威胁。

二、美国“先发制人”自卫权的现实违法性

美国“先发制人”的自卫行为是对即将到来的武力攻击采取先发制人或预先性军事打击的行为，因此该行为又被称为预先性自卫。这种行为是违反《联合国宪章》和其他有关的国际文件的。
《联合国宪章》第51条规定：“联合国任何会员国受武力攻击时，在安全理事会采取必要办法，以维持国际和平及安全以前，本宪章不得认为禁止行使单独或集体自卫之自然权利。会员国因行使此项自卫权而采取之办法，应立向安全理事会报告，此项办法于任何方面不得影响该会按照本宪章随时采取其所认为必要行动之权责，以维持或恢复国际和平及安全。” 上述第51条中严格规定了国家行使自卫权的条件：一是单独或集体的自卫是国家的自然权利，即主权国家固有的权利；二是自卫的前提是国家受到他国的武力攻击；三是自卫权的行使是在受到武力攻击之后，安理会采取必要办法之前，如果安理会已经采取或正在采取必要行动，自卫权的行使不得影响安理会的权责；四是会员国应将其采取自卫的办法立即向安理会报告。 因此，关于自卫的前提和时间，《联合国宪章》的条件是限定“受到武力攻击时”。而对于何谓“受到武力攻击时”，应理解为该国受到的是实际存在的武力攻击，并且只能是在受到武力攻击之时和之后，联合国安理会采取必要的办法之前。但是，《联合国宪章》第51条并没有规定国家可以因遭到武力威胁而进行武装自卫。因此，美国的“先发制人”的行为是违反《联合国宪章》的。
关于自卫的前提和时间，其他的有关国际法律文件也支持上述观点。例如，《北约组织宪章》第5条也要求国家行使“单独或集体的自卫权”以受到“武力攻击”为前提。1949年《国家权利义务宣言草案》的第12条规定：“各国受武力攻击时，有行使单独或集体自卫之权利”。1955年万隆《亚非会议最后公报》称：“尊重每一国家按照《联合国宪章》单独地或集体地进行自卫的权利”。1987年联合国大会通过的《加强在国际关系上不使用武力或进行武力威胁原则的效力宣言》宣布：“依照《宪章》规定，各国受到武装攻击时有单独或集体自卫的固有权利”。 此外，在国际法学界对于什么情况构成合法的自卫有一些权威的观点。其中之一就是在1837年著名的“加洛林案”（Caroline case）中形成的“加洛林规则”。在该案中，美国国务卿韦伯斯特提出自卫的必要性必须是迫切的、压倒一切的，并无别的选择，而且也没有时间来进行周密的考虑之情况下进行的。这种对抗措施必须既不能是不合理也不能是过分的。
从以上论述可以看出，现在国际法的主流观点是一个国家行使自卫权必须要符合《联合国宪章》和其他有关的国际法律文件的规定。只有按照规定的程序和条件才可以行使自卫权，否则即是非法的行为，实施国还应当承担相应的国家责任。美国的“先发制人”或者“预先性”的自卫是将只有在“受到武力攻击时”才能使用自卫权的观念，转为“先发制人”或“预先性”的武装进攻。这就是把原来较为客观而明确的标准，变成了完全可以自由裁量的主观标准。这样的结果就很容易导致武力的滥用。因此，笔者认为美国的“先发制人”的自卫是违背现行的国际法的。美国对于其行为给伊拉克带来的相应损失也是应当负国家责任的。

三、联合国自卫权的现行条件的缺陷和完善

现行的国际法是否定“先发制人”的自卫的，即对于存在对本国的武力攻击的威胁的情况下的自卫。但是，随着当今科学技术的迅猛发展，一个国家想要对另一个国家进行打击可以在极短的时间内发动，而另一国家在得到确实进行攻击的情报或存在严重威胁的情况下，要求其必须等到武力攻击开始之时才可以进行自卫就难免有欠合理之处。
《奥本海国际法》（第九版中文译本）认为，“虽然预先性自卫行动通常是非法的，但是，并不是在一切情况下都是非法的，问题决定于事实情况，特别是威胁的严重性和先发制人的行动有真正必要而且是避免严重威胁的唯一方法；预先性自卫可能比其他情形更加需要符合必要和比例的条件。在现代敌对行动的条件下，一国总是要等待武力攻击已经开始后才采取自卫行动，是不合理的。” 德国的马兰祖克教授提出，“面对明显即将发生的来自他国的武力攻击，在所有可利用的外交手段皆已用尽之后，作为一种严格限制的例外，预防性自卫权是存在的。” 我国的著名国际法专家王铁崖教授在其著作中也认为，在原则上，自卫权行使的前提不包括武力威胁，除非武力威胁到了不采取武力不能消除的程度，然而也只能作为自卫的例外。
因此，笔者认为要分析美英对伊拉克战争的是否合法，必须看其对自卫权的行使是否符合国际法的有关规定。依上所述，这场对伊战争显然是违背现行的国际法的。但是，由于随着苏东巨变以及世界经济和科技的高速发展，联合国的作用也发生了很大的变化。而国际法也是一门不断发展的学科，以往对于一些国际法概念的理解也是随着世界的发展而相应变化的。在当今世界，诸多国家拥有核武器，核技术或者其他先进的武器，使得其他国家面临一种潜在的危险。如果必须要求一国只有在受到武力攻击时才行使自卫权，则有可能贻误时机，甚至面临亡国的可能。因此，笔者认为应当允许该国面临严重威胁并且只有预先采取行动才是避免这种严重威胁的唯一方法时，可以行使自卫权。但同时，又暴露另外一个问题，即应该由谁来判断这种威胁的严重性。
关于这个问题，《奥本海国际法》（第九版中文译本）认为，“在实践中，每一个国家先自行判断自卫的必要是否已经发生。” 我国著名国际法学家周鲠生先生在“战争权之法律的限制”一文中指出，“依《非战公约》谈判者凯洛格的说法，关于自卫战争，国家自己是唯一的判断者。而美国元老院外交委员会的报告也是同样的说法。” 但是，如果把对于自卫必要性的判断权完全交给国家，也会使得国家在进行判断的过程中过于主观，从而可能滥用自卫权并对其他主权国家造成侵犯。因此，十分有必要由联合国安理会来最终判断是否符合自卫权行使的条件。正如《奥本海国际法》（第九版中文译本）所指出的，“除非取消自卫观念作为法律概念，或者听任自卫概念被用为掩盖故意违反法律的行为，自卫行动的合法性问题适宜于也应该最后由一个司法权威或一个政治团体（如联合国安理会）予以断定。如果有关国家拒绝将这个问题交付公正决定，或不遵守公正决定，这种情形就可能是在自卫行动的伪装下违反国际法的初步证据。”
对于这个问题，有的学者认为可以将国际法上的自卫权与国内刑法中的正当防卫相对比，认为可以借鉴刑法上属于防卫错误的两个概念：假想防卫和防卫不适时 。但是，笔者认为国际法与国内法是不同的。国际法主要解决的是国家与国家之间的关系，主要是针对国家而言；而国内刑法主要是针对自然人（也有的国家还包括法人）而言。如果在国内刑法的层面赋予自然人可以在符合某种条件的时候对确实预见到的危害进行防卫的话，那么这种权利在现实中是及其容易被滥用，也无法为行使这种特殊的权利而设定相应的监督机制，而且对他人的合法权利也是一种非常不可预见和潜在的危险。但是，在国际法层面就有所不同。国家若采取某种国家行为，其决策本身需要一定的时间。并且，现存的联合国等国际组织是可以通过某种方式对其进行必要的监督。这比国内机关对自然人的监督要更具可行性。
在处理这类国家与国家之间的关系中如何应对潜在的威胁方面，笔者认为倒是可以借鉴WTO中有关保障措施的行使条件。根据《保障措施协议》第二条的规定，“一成员只有进口产品数量增加而对生产同类或直接竞争产品的国内产业造成严重损害或严重损害威胁时，方可对该产品实施保障措施。” WTO作为国际法的一部分，是主要解决国家、地区和一些经济组织（如欧盟）相互间的贸易方面的问题，推动世界的贸易自由化。这与刚才谈到的国家安全方面的问题是有其共性的。其主体是基本一致的，也都是解决与国家利益密切相关的问题，即一个是经贸问题，一个是安全问题。任何一个问题都存在现实损害和潜在威胁的可能性，而且两个潜在的威胁都极易转化为现实的损害并造成难以弥补的损失。因此，笔者认为，既然在国际经贸领域允许国家对“严重损害或严重损害威胁”采取某种措施，当然也应该允许国家在安全方面存在“遭到武装侵袭或武力威胁”的情况下采取某种预防和避免措施，以防止酿成无法挽回的巨大损害。当然，对后者的采取措施的条件的设定应当慎重。因为，这种权利一旦被滥用将有可能造成对另一国的侵略。
在设定这项可以对针对国家的潜在威胁行使自卫权的条件时，笔者认为在联合国现有的条件基础上，可以设定相应的报告程序。当国家欲行使此权利时，必须先行向联合国安理会报告，在得到许可后，方可行使对潜在威胁的自卫。并且，该权利必须在联合国的专员监督之下实施，以保证在实施过程中的滥用权利和自卫权行使限度的问题。当然，加上经过联合国安理会许可通过这个程序有可能延误时间而造成对该国的损害。但是，这是极其必要的。因为，这是防止国家对该自卫权滥用的现行唯一可行的办法。在设立专门的国际机构以及更有效地均衡权利的授予和权利滥用的机制被创造出来以前，这是最具可行性的。

四、结 论

美国所实施的“先发制人”战略，而抛开联合国，自己采取行动是对联合国基本使命的挑战，是对联合国集体安全体制的挑战，但同时也是对联合国加强自身机制的机遇。
联合国应切实面对当前国际形势的变化，尤其是全球化带来的一系列国际安全问题的影响，适当扩大对于行使自卫权条件的解释，同时也应当建立相应的决策和监督机制以防止国家对此种自卫权的滥用，以避免国家以行使自卫权为借口推行强权政治、侵犯他国主权和任意干涉别国内政或其他非法目的。另外，联合国也应当加强安理会的作用，更加积极地维持国际和平与安全，制止武力的发生，抵制单边主义的形成。
总之，作为国际法的“禁止使用武力或武力威胁”原则的一个例外，国家可以单独或集体行使的自卫权的前提必须是在受到武力攻击或威胁之时，并且必须得到联合国的授权或许可。而这个前提的有关实体和程序方面的内容还需要在国际法范围内进行切实有效地发展和完善，并且进而强化其强制力和约束力。而作为一个总的要求就是必须在联合国的集体安全体制框架之下。只有在此基础之上，各个国家团结一致，相互合作，才有利于更加有效地防止少数国家滥用自卫权，维护国际社会的安全，促进世界经济的发展，使世界真正建立一个和平、稳定、互助、合作的国际秩序。


Abstract: The right of self-defense is an inherent right of the country, and is exception of the general obligations of all the countries to respect for the territorial sovereignty of other countries. USA has excused itself from warring against Iraq by implementing its right of self-defense, which is a great challenge to the collective safety system and the conditions of implementing the right of self-defense under the present UN Charter. And the war against Iraq violates the existing international laws. Owing to the high-speed development of modern military technology, the thread of force is becoming a potential danger greatly affecting the safety of the country. Thus, it is necessary to enlarge the scope of implementing the right of self-defense in order to better protect the right of safety of the country. It is very important and necessary to design the enlargement of the scope in the collective safety system of UN for preventing the abuse of the right of self-defense by relative countries.

Key words: Iraq war, International law, Right of self-defense

* 作者系中国政法大学2002级国际法硕士研究生。

参考文献：