宪法价值冲突的解决
本文作者：丛彦国
对于特定的宪法价值主体看来，自己所追求的一切价值都是美好的。但是主体与主体之间以及主体自身都会产生价值的冲突，这往往是导致认识分歧、行为冲突和结果差异的根本原因。解决这些美好的价值之间的冲突，使人类获得最佳或最适当的宪法价值选择与价值目标，才是整个宪法价值研究的现实目的。
一、宪法价值冲突解决的意义
宪法价值冲突是宪法价值产生以来就不可避免的。解决宪法价值冲突，是宪法价值冲突存在期间的永恒课题。
（一）研究宪法价值冲突的目的
宪法价值冲突在法律社会中，是普遍存在的。人们面对冲突着的宪法价值，首先总是努力去寻找其冲突的原因之所在，表现为何。但是，最终必然会去寻找解决这些冲突的方式、方法、手段、途径。只有宪法价值冲突解决了，我们才能说对于宪法价值、宪法价值冲突的认识与研究的意义实现了。否则，对于宪法价值和宪法价值冲突的认识与研究，就在很大程度上失去了应有的意义。
（二）人类宪法进步的需要
宪法有其发展的过程。人类在自己的法律发展中会遇到许多困难和难题。其中就不乏价值的困难与难题。这些困难和难题，如果得不到很好地解决，人类在宪法上的前进步伐就会因此而减缓，甚至受到阻碍。人类的宪法发展总是以不断解决宪法价值冲突作为过程和手段的。一次又一次宪法的价值冲突解决的累加，就为宪法的发展奠定了进步的现实基础。或者是提高了宪法的理论水准，或者是促进了宪法制定、修改的发展，或者是推动了宪法的实施进程。
（三）人类实现宪法的需要
在宪法制度的实施中，宪法实施机关及其工作人员会不断遇到众多的宪法价值冲突。如果这些冲突不被解决，宪法就无法很好的实施。如果在解决宪法价值冲突的过程中，宪法实施机关及其工作人员出现失误，就会导致错案的发生。总之，无论是宪法的价值冲突不被解决或者是不被很好地解决，宪法都同样不能转化为客观的社会现实，宪法的实施都会成为问题。人类创制宪法的目的显然在于实现它对社会生活的实际效用，而不是仅为人类的精神生活增加一个简单的道具。宪法的实现过程，从宪法价值角度，也就是一个一个宪法价值冲突被解决的过程。
二、解决宪法价值冲突的基本原则
要解决宪法的价值冲突，不能用单一的标准进行价值衡量，强调价值的取舍和位列应根据具体的价值冲突状况及其相关因素来确定；要解决宪法的价值冲突，应当在宏观层面上确定一些基本原则，从而进行综合的价值测评来寻找解决价值冲突的方案。
（一）遵从核心价值原则
宪法的核心价值取决于宪法所调整的社会关系，宪法所调整的社会关系是国家权力与公民权利之间的关系，包括国家在行使权力过程中与公民形成的权利义务关系、国家机关相互之间在实现国家职能的过程中所发生的权利义务关系等。而这种社会关系又是由国家的性质和根本制度决定的，并体现了调整国家权力与公民权利的根本价值理念和制度安排。它的终极价值目标，就在于通过国家权力的规范，达到保障公民权利的目的。因此，宪法的核心价值，就在于人权（民主）与限政（控权）。
人权的实现是人类社会的终极目标，保障人权是宪法价值的起点和归宿，而人权的实现，必须以民主的实现为基础。民主的基本内容，是公民权利的保障和实现。宪法作为民主政治的产物，在确认人民主权作为国家最高权力存在的同时，将人民主权外化和个体化为公民权利，并通过保障和发展公民的广泛民主权利来不断扩大和深化人民主权。同时，通过一系列的民主制度设计，以及民主机制和民主运行模式的确立，为公民权利的实现提供制度保障。因此，宪法确认公民所享有的权利和自由，并由国家承担保障公民权利和自由的义务。国家权力的组织、运作，都是围绕这一中心任务来进行的。
人权的实现必须以民主的实现为基础，但民主不能保证人权的必然实现，在确认民主制度的同时，必须有一套健全的预防机制，对国家权力进行有效地控制和制约，这也是宪法所特有的核心价值。民主虽然为公民权利的实现提供了保障，但由于民主自身所具有的某种局限，从而易使其走向自身价值目标的反面。对国家权力的有效规范和制约，是人权实现的根本保障，而宪法正是通过对规范、控制国家权力的制度设计，为人权的最终实现提供了制度保障。[1]
（二）参考价值位阶原则
价值位阶原则是指在不同位阶的宪法价值发生冲突时，在位阶高的价值优先于位阶低的价值。正如拉伦兹所言：在利益衡量中，首先就必须考虑“于此涉及的一种法益较其他法益是否有明显的价值优越性”。[2]如前所述，宪法有许多价值，如自由、秩序、利益、正义、效率、公平，等等。一般而言，在这些价值之中，自由代表了人最本质的需要，它处于宪法价值的顶端。“从价值论赖以存在的认识论的特征来看，价值起源于‘不自由’，而终于‘自由’。在从‘不自由’向‘自由’过渡的价值发展旅程中，人的认识能力的提高、人类社会制度的完善以及人类精神文明建设的发展，都会从逻辑上不断地缩小人的‘不自由’的范围，通过对‘不自由’状态的逐渐解除来适应自然与自然、自然与人、人与人、身与心以及心与心五种基本社会关系的变迁。”“离开了对‘自由’目标的追求，离开了对处于‘不自由’状态中的把握，宪法就不可能成为推动历史和逻辑进步的力量。”[3]同时，正义是自由的价值外化，它成为自由之下制约其他价值的法律标准；而秩序则表现为实现自由、正义的社会状态，必须接受自由、正义标准的约束。除自由、正义、秩序外的其他价值则属于价值体系中的一般价值，如效率、利益等。因而，在以上价值之间发生冲突时，可以按照价值位阶顺序来予以确定何者应当优先适用。但是，笔者认为，解决宪法价值冲突的价值位阶原则并不是绝对的，这一原则更多的是具有理论研究的意义，而在具体的宪法实践活动中，需要具体分析并对这一原则进行适当参考而不可以机械地将宪法价值划分为若干层级。
（三）坚持个案平衡原则
个案平衡原则是指，当宪法价值之间发生冲突时，应当综合考虑价值主体之间的特定情形、需求与利益，以使个案的解决能够适当兼顾双方的利益。从宪法的历史发展与现实实践来看，任何宪法价值冲突的解决措施都只能是一种基于特定的社会环境、具体的案件，临时的进行价值权衡的权益之计。虽然我们对于宪法价值冲突的解决不可能达到一种终极意义上的解决，但是，我们可以探讨一种可能适合于某些具体条件的一般性权衡原则，最终使宪法价值处于一种相对和谐的状态。人类总是在不停地进行着宪法实践，在此实践中，人类关于宪法的经验总在不断的扩大，宪法的发展过程就是人类关于宪法的经验不断增长的过程。美国大法官霍姆斯曾说，“法律的生命不是逻辑，而是经验”[4]因此，个案平衡原则应当是解决宪法价值冲突的重要原则之一。
例如，在美国的“马修诉埃尔德雷奇”一案中，最高法院申明，在决定正当程序于特定的情况下所要求的具体内容时，将审视三个因素；首先，“因官方行动将受到影响的私人利益”；其次，“通过所诉诸的程序而错误剥夺此类利益的风险”；再者，“政府的利益，包括牵扯的职能和其他的或替代的程序要求的财政及行政方面的负担”。[5]由此可以看出，在有关该案的处理上，法院并不单纯地以“公共利益”作为高于“个人利益”的价值标准来看待，而是结合具体情形来寻找两者之间的平衡点。如果片面地强调“公共利益”高于“个人利益”，或者片面地强调“个人利益”高于“公共利益”，那么，就很有可能在个案中造成更重要的宪法价值的难以实现，从而不利于宪法价值冲突的合理解决。
（四）坚持比例原则
一般认为，比例原则是行政法的基本原则之一，并且，这一原则也在多国行政法中得到了认可，例如荷兰、葡萄牙等国。[6]实际上，比例原则也是宪法的一项基本原则。早在1958年德国联邦宪法法院审理的“药房案”中，比例原则就得到了适用。[7]因此，比例原则作为宪法的一项基本原则已经得到了法院的认可与适用。作为一项宪法原则，比例原则调整的关系主要有两大类：第一，宪法活动中目的与手段之间的关系，第二，公共利益与公民权利自由之间的关系。
在具体的宪法实践过程中，当面对实际的宪法价值冲突需要适用比例原则的时候，为了保护某种较为优越的价值侵及一种法益的时候，应当不得超过此目的所必要的程度。例如，为了维护公共秩序，必要时可能会实行交通管制，但应尽可能实现最小损害或最小限制，以保障社会上人们的行车自由。或者说，即使某种价值的实现必然会以其他价值的损害为代价，也应当使被损害的价值减低到最小限度。
以上几个原则各自有其不同的来源、不同的含义与内容。它们之间也难免会存在某种冲突或矛盾。但是，不论怎样，以上几个原则的运用都还得依赖主体主观能动性的发挥。
三、宪法价值冲突解决的条件与措施
解决宪法价值冲突的基本原则仅仅是对于宪法价值冲突宏观层面上的解决，而在微观层面上，对于宪法价值冲突的解决还需要一系列具体的条件与措施。
（一）法律制度具有良好的宪法价值设定
1、宪法价值在制度上的正确确定
宪法制度和宪法规范的拟制，都是在相关宪法价值的指导下进行的，宪法价值的良与恶直接影响着在它指导下所制定的宪法的良与恶。
宪法价值在宪法制度上的正确确定，要求宪法制定者、修改者具有良好的价值观念而不受自己职业、个人偏好等的影响。因为宪法价值在宪法制度上的确定，与宪法制定者、修改者的身份也有着不容忽视的关系。在我国的宪法制定与修改活动中，由于全国人大代表缺少职业化，他们一般都是兼职性的并有自己的行业或部门归属。[8]但是，如果宪法的制定与修改完全不考虑相关部门，不邀请其成员参与，在制定、修改与适用上都会遇到一些难以解决的问题。然而，部门的介入又会使宪法的制定与修改受到部门利益的影响，出现一些弊端。这就要求我们的宪法制定者、修改者们应尽力摆脱自己职业、个人偏好的影响，使宪法价值的确定确实是人民意志的真实反映，而不是某个部门或者某个人的意志的反映。
2、宪法价值在宪法制度上的明确设定
宪法价值是由宪法制度具体体现的。在宪法制度的设置中，宪法价值的设定是宪法制定、宪法修改意图得以贯彻的重要环节。在宪法制度上价值设定的偏差，必然会导致宪法适用对于宪法制定、宪法修改原意的误解，达不到宪法制定、宪法修改的目的。
然而，在宪法制度上进行价值设定存在主观与客观上的困难，这使宪法制定与修改工作在更大的程度上必须依靠宪法专家来完成。即使宪法专家们也不可避免地犯各种各样的错误，因为他们也同样会面对宪法制定与修改过程中关于宪法价值的各种困难。只是说，他们与其他人士相比较，能够更好地认识宪法价值、表述宪法价值，并为宪法价值实现设置相对良好的制度而已。由于认识层次、法律知识、道德观念等各个方面的影响，宪法专家们，对于宪法价值也会有不同的、甚至相反的见解。不同的宪法专家起草的宪法可能在价值上相互矛盾。由不同的宪法起草者分别起草不同部分的同一宪法典，也可能在同一价值的认识与运用上存在某种差异，在宪法实践中往往导致矛盾和问题。
（二）宪法解释应有良好的价值指导
宪法解释是宪法运行中的一个重要环节，是宪法实施的前提。宪法解释是否受到良好的宪法价值指导直接关系着宪法价值能否实现。宪法解释是宪法适用的条件，如果对于宪法的解释出现偏差，就必然会导致对于宪法的错误适用。在司法实践中经常可以遇到因宪法解释的价值错误而出现错案的事例。宪法解释也是具体的、理性的守宪行为的前提条件。如果社会民众在理解宪法上出现价值错误，也同样会导致违宪行为的产生。在实际社会生活中，有一些违宪行为就是由行为主体对于宪法的错误解释，或者在宪法解释上的价值偏差所引发的。
笔者认为，宪法解释不应当脱离宪法价值。宪法解释应当不受解释主体自身价值认识的影响。宪法解释主体也应当努力忠于宪法的本身的价值设定，消除自己主观价值认识对于宪法解释的影响。然而，任何宪法解释主体都无法完全不受自己的宪法价值认识的影响，宪法解释不可能完全排除解释者的主观因素，这一点已成为学术界的共识。[9]一个优秀的法官或者其他宪法适用者，应当能够准确把握宪法的价值追求，并能将自己良好的宪法价值认识熔铸于宪法解释之中，而并不违反宪法的本意。
（三）宪法适用者具有良好的宪法价值素质
宪法适用者是否具有一定的宪法价值素质，与具有宪法价值素质的程度，直接关系着宪法价值的实现状况。宪法适用者应当具有良好的宪法价值修养。
1、宪法适用者具有良好的宪法价值素质
宪法适用者的宪法价值观念及其素质对于宪法价值冲突的解决具有特别重要的意义。这是因为，宪法价值不但深藏于宪法制度及其规范之中，而且宪法价值又是一个复杂的问题，例如，什么是自由、平等、人权、权利、公正、正义，等等，如果没有足够的宪法价值素质，便无法把握宪法价值，更无法解决宪法价值冲突。同时，由于宪法价值冲突的复杂性，如果没有足够的宪法价值素质，要正确认识这些冲突并解决这些冲突，是不可能的。
宪法适用者在面对宪法价值冲突的时候，需要克服自身在宪法价值认识上的偏见。宪法价值认识虽然是多元的，但对于宪法适用者来说则要求对其尽量克服。因为不管宪法适用者对宪法价值的认识有多么不同，一旦面对宪法的适用，就应当自觉放弃自己个人的宪法价值观念，而努力地去符合宪法制度所设定的宪法价值。没有足够宪法价值素质的宪法适用者，要作到这一点是十分困难的。
2、宪法适用者能够理解宪法制定、修改的价值设定
宪法适用者的宪法价值认识状况，对于宪法价值冲突的解决具有特别重要的影响。宪法适用者对于宪法价值的理解，必须依赖宪法适用者对宪法的认识和对宪法价值的把握这两个方面。
宪法价值深藏于宪法规范之中，能够真正理解宪法制定、修改的价值设定的宪法适用者应当是宪法专家。对于宪法的高度认识是其作为宪法适用者的前提条件，也是其能否把握宪法制定的价值设定的关键所在。具有一定宪法和法律知识并不等于就能理解宪法制定的价值设定，但要理解宪法制定的价值设定就必须具有一定的宪法和法律知识。对于宪法的真正理解永远是宪法适用者适用宪法的第一步，这不是靠政治觉悟、思想品德就能解决的。
国务院农村综合改革工作小组关于印发《清理化解农村义务教育“普九”债务试点工作考核验收办法》的通知
财政部
国务院农村综合改革工作小组关于印发《清理化解农村义务教育“普九”债务试点工作考核验收办法》的通知
国农改[2008]21号
为切实推进清理化解农村义务教育“普九”债务试点工作，确保化债任务圆满完成，根据《国务院办公厅转发国务院农村综合改革工作小组关于开展清理化解农村义务教育“普九”债务试点工作意见的通知》（国办发〔2007〕70号）和《国务院农村综合改革工作小组关于做好清理化解农村义务教育“普九”债务试点工作的通知》（国农改〔2008〕3号）有关精神，国务院农村综合改革工作小组制定了《清理化解农村义务教育“普九”债务试点工作考核验收办法》。现印发给你们，请认真贯彻执行。
附件：清理化解农村义务教育“普九”债务试点工作考核验收办法
二○○八年七月十日
附件：
清理化解农村义务教育“普九”债务
试点工作考核验收办法
为扎实做好清理化解农村义务教育“普九”债务（以下简称农村“普九”债务）试点工作，确保化债任务顺利完成，根据中央有关文件精神，特制定本办法。
一、考核验收的对象
各省、自治区、直辖市人民政府，新疆生产建设兵团，以及中央直属垦区、大兴安岭林业集团公司为清理化解农村“普九”债务试点工作考核验收的对象。
二、考核验收的原则
（一）客观公正。国务院农村综合改革工作小组（以下简称工作小组）将组织考核验收组，采取科学、公开、客观的办法，对各地化债工作进行考评。
（二）注重实效。考核验收坚持以事实为依据，重点考核各地农村“普九”债务是否得到全部化解，偿债资金是否真正落实到债权人，是否有新债发生等。考核验收结果要以充分的第一手材料为基础。
（三）量化考核。根据清理化解农村“普九”债务各阶段的工作，对各考核验收对象化债工作及其化债任务完成情况进行分项计分，量化考核。
三、考核验收的依据
（一）《国务院办公厅转发国务院农村综合改革工作小组关于开展清理化解农村义务教育“普九”债务试点工作意见的通知》（国办发〔2007〕70号）。
（二）《国务院农村综合改革工作小组关于做好清理化解农村义务教育“普九”债务试点工作的通知》（国农改〔2008〕3号）。
（三）工作小组批复的各考核验收对象化解农村“普九”债务试点实施方案。
（四）工作小组与各考核验收对象签订的清理化解农村“普九”债务责任书。
（五）工作小组及办公室下发的清理化解农村“普九”债务的其他相关文件。
四、考核验收的内容
考核验收实行百分制计分办法，具体从偿还债务、制止农村义务教育新债和化债管理等方面进行，重点考核各考核验收对象完成化债责任书规定的化债任务和制止农村义务教育新债的情况（具体指标见《清理化解农村义务教育“普九”债务试点工作考核验收指标及评分标准》）。
五、考核验收的方法
考核验收将采取定期检查与随机抽查、直接考核与间接考核相结合的方式，通过听取情况介绍、实地走访、召开座谈会、随机抽查、查阅相关档案资料、询问债权人等方法进行。
六、考核验收的步骤
1、自查自验。在完成化债责任书规定的农村“普九”债务化解任务并确保没有发生农村义务教育新债的基础上，各考核验收对象要首先组织自查、自评，开展“回头看”活动，发现问题后，要积极采取措施进行整改。
2、申请验收。各考核验收对象在自查自验的基础上，向工作小组提交化债工作验收申请。
3、考核验收。根据各考核验收对象化债工作完成情况，工作小组将择时组织考核验收。中央财政暂留应补助各考核验收对象10%的化债补助资金，待验收合格后拨付。
七、考核验收的标准
完成化债责任书规定的化债任务且没有发生农村义务教育新债的，即通过考核验收，中央财政将全额拨付暂留的化债补助资金；没有通过验收的，工作小组责令其限期整改，逾期不整改或整改后仍未通过的，中央财政将追回相应的化债补助资金，向国务院报告并予以通报批评。同时，工作小组将对各地化债工作及其成效进行量化考核，并根据通过考核验收省份的量化得分情况以适当形式对先进单位进行表彰。
八、考核验收的组织领导
全国清理化解农村“普九”债务试点工作的考核验收，由工作小组统一组织。各考核验收对象要高度重视化债考核验收工作，切实加强组织领导，健全工作机制，确保化债任务顺利完成。
清理化解农村义务教育“普九”债务试点
工作考核验收指标及评分标准
考核验收内容
分值
计分依据及其标准
得分
偿还债务情况
50
偿还了化债责任书规定的化债任务，计25分。
筹措的偿债资金在地方各级政府之间分担比例合理，按化债责任书规定落实到位且省本级承担比例占全省（区、市）应偿还债务总额30%左右，计8分；分担比例不合理、偿债资金不落实或省本级承担比例偏低，酌情扣分。
偿债资金特设专户运行良好、管理规范且各级财政安排的偿债资金及时拨入特设专户，计5分；资金管理不规范或偿债资金未及时拨入特设专户，酌情扣分；没有使用特设专户，不计分。
实行国库集中支付、债权人申请、偿债资金支付审核以及偿债销号制度，直接将偿债资金支付到债权人，计12分；否则，酌情扣分。
制止农村义务
教育新债情况
20
没有产生农村义务教育新债，计15分。
出台了制止农村义务教育新债的具体办法，认真落实债务管控领导责任制和农村义务教育新债责任追究制度，计5分；否则，酌情扣分。
化债日常
管理情况
30
建立领导小组及办事机构，配备专职工作人员，建立相关部门分工合作工作机制，提供必要办公条件和专项工作经费，计1分。
县级政府组织审计等机构对债务进行逐校、逐项、逐笔清理核实和审计，债务公示的程序和内容等符合相关要求，并出具审计报告，计2分；否则，酌情扣分。
省级审核面达到100%，计8分；审核面不少于全省债权人总数40%，计5分；审核面少于全省债权人总数40%，不计分。
对利息认定、“白条”债务处理、债务范围及“普九”学校界定、公示等作出了统一规范并符合国家有关政策，计5分；否则，酌情扣分。
债务数据已全部录入农村义务教育债务监管系统且运行良好，计5分；否则，酌情扣分。
没有发生农村“普九”债务方面的上访案件，计6分。
建立健全化债监督检查制度，积极做好化债信息月报和案例分析工作并及时上报有关材料，计2分。
农村义务教育债务档案完整、管理规范，计1分。
注：根据《国务院办公厅关于坚决制止发生新的乡村债务有关问题的通知》（国办发〔2005〕39号）和本次清理化解截至2005年12月底农村义务教育“普九”债务有关政策精神，农村义务教育新债是指2006年1月1日以后发生的农村义务教育债务。
