澳洲政府绩效考评给我们的启迪
-----全国政府采购论文评析（二）
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北京市辽海律师事务所
澳大利亚是一个法治威严、经济发达、高度民主、高度文明的国家。在澳洲，不论是政府机关还是议会大厦，人们可以自由进出，可以到市政大厅找市长攀谈，也可以去议会大厅聆听议员辩论。国家的所有公共产品和公共服务都必须公开接受社会公众的监督和评价，政府的投入与产出效益必须接受选民的公开考评，公共机构的支出及其绩效必须接受公开监督，政府的可信度是建立在健全而透明的公共支出绩效评估基础之上的。公共财政绩效考评制度最初源于英国、美国、新西兰和澳大利亚，自从上个世纪80年代风靡于西方国家以来，一直受到世界上许多国家的瞩目。
政府采购制度作为公共财政的组成部分，在我国推行以来，大家每年都能够看到国家财政部对外公布的政府采购支出和节省的数字。这些节支数据是怎么得出来的？是否全面反映我国公共财政支出的总体情况？节支的数据是依据什么标准和程序获得的？这些数据的真实性和合法性谁来监督和评价？数据能否体现我国公共财政的效益和效率？对于这一连串的问号，我们所有的纳税人几乎一无所知。看了《借鉴澳洲绩效考评理论及实践推动我国政府采购事业》（以下简称《借鉴》）一文，笔者一方面深深感叹澳大利亚联邦政府公共财政的公开透明及其监督体系，另一方面对这个国家政府绩效评估模式及其发展历程有了基本的了解，并从中获得了启迪。
一、绩效考评制度必须要有明确的监督主体
任何有效的监督制度都必须要有明确的监考官。绩效考评作为一种监督制度首先需要有确定、具体的监督主体，即谁来实施监督。我国的政府采购只占国家财政支出的一小部分，不论是政府采购还是公共财政，我国都缺乏系统的绩效考评制度，没有明确的内外主考官。《借鉴》一文非常清晰、翔实地向我们介绍了澳洲绩效考评制度中的两类监督主体：一是政府内部的评估主体，一是外部评估机构。前者包括三类，即内阁支出委员会、财政部和国库部、公共服务委员会；后者也包括三类，即国会参众两院的“财政委员会”、公共账目和审计联合委员会、联邦审计署。在前述监督主体中，每一评估责任主体应该负有什么样的义务、承担什么样的评估对象、通过什么样的评估方式、具体评估什么样的内容、评估结果有什么样的不同法律效力等方面的内容，《借鉴》一文的作者分别向大家作了全面介绍。从中我们可以看到，作者几个月的考察，学有所成，学有所思，且与大家共同分享其成果。我们知道，澳洲国会的参众两院完全不同于我国的人大及其常委会，前者是名副其实的互相监督、相互制约的关系，真正对选民负责；后者则完全是流于形式，且常委会只是人大的执行机构。前者对于公共财政的监督有明确具体的权力、程序、规则，而后者对于财政的监督只是履行一下形式，走走过场。看了作者所介绍的监督主体，笔者认为，澳洲政府绩效评估体系是比较成熟、完整的，且已经走向法制化轨道，值得我国立法机关借鉴和深思。
二、绩效考评制度必须明确考评的主要方法
政府采购花的是纳税人的钱，在什么地方花钱，是否应该花？达到了什么效果？纳税人最终得到了什么？以什么标准来衡量政府采购支出的效果？《借鉴》）一文分别向我们介绍了澳洲绩效考评的原则及指标、考评原则的最新进展、评估指标等，以及澳洲根据考评的对象和方式的不同所进行的三类别考评。在介绍这些专业知识的同时，作者对其内涵分别进行了阐述。有些内容我们过去也在媒体上看到过，有些则是第一次认识。在介绍著名的“3E”评价法时，作者对为什么有第4个“E”的情况也进行了分析。“3E”评价法是政府绩效评估在方法探索上的开端，是美国会计总署20世纪60年代提出来的，他们率先对政府工作的审计重心从经济性审计转向经济性、效率性、效益性并重的审计，渐渐地形成了“3E”评价法，后来为许多国家所效仿。作者介绍的第4个“E”，即公平性原则（Equity），这一原则关注“接受服务的团体或个人是否都受到公平的待遇，需要特别照顾的弱势群体是否能够享受到更多的服务”。由于政府在社会中所追求的价值理念和“3E”评价法单纯强调经济效率之间存在矛盾与冲突，“3E”评价法在实践中暴露出一系列的不足，因此后来又加入了“公平”指标，发展成为“4E”。从澳洲政府投入产出（数量）、质量以及结果（实际效果）三大类评估指标，我们知道了公共财政中的“质”和“量”，前者是通常所说的最终成果，表明这笔财政支出是用来做什么的，人们从中能得到什么好处；后者是指公共财政支出的效率如何。
三、绩效考评制度必须在法定程序下运行
作为一种监督制度的绩效考评必须遵循一定的程序规则运行，即规定考评主体从事考评监督行为的顺序、方式和手续的规则，这是实施有效、有序监督的重要环节，是监督走向法治化的必然要求，是绩效考评制度得以实现的前提，也是制约权力、防止权力滥用的要求。为此，《借鉴》一文的作者向我们介绍了澳洲实施绩效考评制度的四道程序：其一是评估的准备阶段。这一阶段，首先进行项目的逻辑性分析。继而加强评估工作的管理和控制。其二是起草评估报告，这又分成四个具体步骤。其三是对绩效考评的回顾。其四是对“评估发现”的使用。其目的是为决策服务，改进现有项目的管理，增强项目管理者的责任感。作者介绍的前述程序中，给笔者留下深刻印象的是评估报告的对外公布。作者说，发布评估报告的重要意义在于：一是有助于敦促政府部门或有关机构在决策时按规定的程序进行；二是增强项目管理者的责任感；三是让公众了解项目情况。评估报告将刊登在一定刊物上。
四、我国政府采购亟待建立绩效评估制度
《借鉴》一文全面分析介绍澳洲的绩效评估后，对我国公共财政尤其是政府采购制度在实践中所存在的系列问题，特别是当前制度所普遍存在的一些难点问题，作者不厌其烦、逐一地进行了剖析和解说。在此基础上，比较并参照澳洲政府的绩效评估制度，作者提出了规划我国政府采购绩效考评框架的构想，并提出了如下具体思路：一是制定明确合理的政府采购绩效总体目标；二是明确考评主体；三是建立科学规范的绩效考评指标体系；四是对绩效目标的实现程度及效果实施考核与评价；五是运用考评结果提高政府采购预算编制和管理水平，提升政府采购的经济性、有效性和效果性。对于每一具体思路，作者分别阐述、论证了自己的构想及其理由，并亟待我国建立健全政府采购绩效评估制度。虽然作者的构想和理由还存在着一定的缺陷，但笔者认为，《借鉴》一文对于我国财政部门正在开展的政府采购绩效评估的理论研究会有相当大的借鉴意义。笔者需要提出的是，我国只有在统一公共采购法律制度、理顺分散采购与集中采购的组织模式后，政府采购绩效考评制度才能够真正的在我国建立，与论文作者一样，我们期待这一天。
点评作者：谷辽海
2006年6月20日于北京寓所
关于印发《本溪市经济适用住房货币补贴实施办法》的通知
辽宁省本溪市人民政府
本政发〔2009〕1号
关于印发《本溪市经济适用住房货币补贴实施办法》的通知
各自治县、区人民政府，本钢、北钢，市政府各委办局、直属机构：
现将《本溪市经济适用住房货币补贴实施办法》印发给你们，请遵照执行。
二○○九年一月五日
（发至街道办事处、有关房地产开发企业）
本溪市经济适用住房货币补贴实施办法
第一条为解决我市城区低收入家庭住房困难，加快推进经济适用住房市场化运作进程，根据有关规定，结合我市实际，制定本办法。
第二条本办法所称经济适用住房货币补贴是指市政府以货币补贴形式，有计划地向城市低收入住房困难家庭提供的购房补贴资金。
本办法适用于本市城市规划区国有土地范围内经济适用住房货币补贴发放及管理活动。
第三条经济适用住房货币补贴发放应遵照以下原则：
（一）公平、公开原则；
（二）不购不补原则；
（三）分批解决原则。
第四条本办法实施后不再审批新建经济适用住房建设项目，城市建设用地一律由市政府统一挂牌出让；但距离城区较远的独立工矿企业，在符合城市规划前提下，经市政府批准可以利用自用土地组织本单位职工集资合作建房。
第五条市房产行政主管部门是我市经济适用住房货币补贴制度实施的行政主管部门，其所属的市住房保障与房改办公室（以下称市住房保障管理机构）具体负责全市货币补贴发放的日常监督管理工作。
发展改革、规划建设、国土资源、财政、统计、监察、审计、金融管理等部门，应当按照各自职责，共同做好经济适用住房货币补贴实施的相关工作。
第六条经济适用住房货币补贴资金按年度土地出让净收益的25%和非税收入的一定比例安排，并纳入市本级财政预算，由市财政专户管理，实行专款专用。
市房产行政主管部门应当在每年3月31日前会同发展改革、规划建设、国土资源、财政等部门根据市经济社会发展水平、房地产开发建设总量、土地净收益情况和财政状况，编制经济适用住房货币补贴资金年度计划。
市住房保障管理机构应当根据经济适用住房货币补贴资金年度计划确定年度补贴标准和补贴户数，经市人民政府批准后向社会公布。
第七条申请经济适用住房货币补贴的家庭应当同时具备以下条件：
（一）具有本市城镇户口；
（二）家庭人均收入在市统计部门公布的上一年度人均可支配收入标准线以下；
（三）无房或现住房人均建筑面积在市统计部门公布的上年度市区居民人均住房面积80%以下且家庭住房总建筑面积在50平方米以内（含50平方米）；
（四）申请前5年内没有转让过住房（转让住房前符合本条三项规定的除外）。
对符合上述条件，现住房被市房屋安全鉴定机构确定为C、D级危险房屋且已列入动迁改造计划的，优先发放货币补贴。
已参加集资建房或已购买经济适用住房的家庭，不得申请经济适用住房货币补贴。
第八条申请经济适用住房货币补贴应当如实提供以下材料：
（一）户口簿、家庭成员的身份证明；
（二）家庭成员的单位或社区出具的收入情况证明（家庭收入包括工薪收入、奖金收入、经营净收入、离退休金收入、房屋租金、股息、红利和其他收入，并扣除缴纳所得税和社会保障支出）；
（三）夫妻双方单位或社区出具的住房情况证明；
（四）现有住房的《房屋所有权证》或《公有住房租赁证》、《城镇房屋拆迁审定书》、房屋他项权证的查档证明；
（五）其他需要提供的相关证明。
第九条申请、审核与公示程序：
（一）申请人应当向所在街道办事处提出书面申请。街道办事处自受理申请之日起15日内，应当安排申请人所在社区入户调查，对申请人的家庭收入、家庭住房状况是否符合规定条件进行初审。
（二）经初审符合条件的，由社区和街道办事处发放并指导申请人填写经济适用住房货币补贴申请审核表，分别由社区和街道办事处签署审核意见并盖章，报送市住房保障管理机构复审。
（三）市住房保障管理机构自收到申请材料30日内，对申请人的家庭收入和住房状况是否符合规定条件提出复审意见。
（四）市住房保障管理机构将通过复审的申请人户籍情况、家庭收入、家庭人口、现有住房、投诉举报电话等相关情况在申请人所在社区进行为期7日的张榜公示；对公示无异议或者异议不成立的，由市住房保障管理机构将其录入申请人信息库并配发补贴资格号；对公示情况有异议且调查情况属实的，取消其申请资格，并书面通知申请人。
第十条经济适用住房货币补贴申请截止日期为每年6月30日，审核公示及配发补贴资格号的截止日期为每年7月31日。
第十一条市住房保障管理机构根据市政府确定的年度补贴户数向已领取配发补贴资格号的申请人发放经济适用住房货币补贴证明；已领取补贴资格号的户数超过年度补贴户数的，采取摇号方式确定轮候顺序，经公证机关公证后按年度补贴总户数发放补贴证明。
经济适用住房货币补贴证明应当载明申请人的姓名、身份证号、补贴金额和有效期限等内容。
因年度发放补贴户数有限而未能进入本年度货币补贴发放序列的，由市住房保障管理机构按照轮候顺序直接在下一年度补贴户数中排序发放经济适用住房货币补贴证明。
第十二条轮候期间，申请人的家庭收入、人口、资产、住房等情况发生变化的，应当及时向受理申请的街道办事处和市住房保障管理机构进行变更登记，由市住房保障管理机构重新审核资格条件。
第十三条经济适用住房货币补贴证明有效期为1年，申请人在有效期内可自主选购经市房产行政主管部门批准预（销）售的商品住房一套。逾期未购房的，视为自动放弃本次货币补贴资格。
售房单位与申请人签订商品房买卖合同时，申请人应当将补贴证明原件交于售房单位，售房单位按照经济适用住房货币补贴证明标注的补贴金额抵顶购房款，并开具与商品房买卖合同相对应的全额购房发票。
申请人购买住房享受经济适用住房货币补贴的面积不得超过90平方米，超过90平方米以上的不予补贴。
第十四条售房单位持经济适用住房货币补贴证明原件、申请人身份证明复印件、商品房买卖合同、购房发票或房屋预告登记证明到市住房保障管理机构填写经济适用住房货币补贴发放明细表（以下简称明细表），领取经济适用住房货币补贴资金结算通知单（以下简称通知单）后，到市财政局办理货币补贴资金拨付手续。
经济适用住房货币补贴不得发放现金。
第十五条享受经济适用住房货币补贴所购住房，购房人拥有有限产权。市房屋产权登记管理部门应当根据市住房保障管理机构签章确认的明细表在《房屋所有权证》上加注“货币补贴”字样，并记载于房屋登记簿。
第十六条享受经济适用住房货币补贴的购房人不得享受其他住房补贴或购买其他政策性住房。
第十七条享受经济适用住房货币补贴所购买的住房，5年内上市交易的，应当向市财政部门全额退还补贴；满5年不满6年上市交易的，退还补贴总额的90%；每增加一年递减10%；15年后（含15年）上市交易的，不需退还。
未按前款规定退还经济适用住房货币补贴的，市房屋产权登记管理部门不予办理产权交易过户手续。
所退还的货币补贴全部存入经济适用住房货币补贴资金专户。
第十八条违反本办法第七条、第十二条规定，弄虚作假骗取经济适用住房货币补贴证明的，由市房产行政主管部门取消其补贴资格并收回经济适用住房货币补贴证明，3年内不再受理其申请；已经购房且已享受经济适用住房货币补贴的，责令其全额退还，5年内不再受理其申请。
第十九条对违反货币补贴规定的行为，任何单位和个人均有权向有关部门举报。对举报属实者由市住房保障管理机构给予举报人最高1000元的奖励。奖励资金和管理经费从货币补贴资金中列支。
第二十条国家机关工作人员在住房货币补贴工作中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十一条本办法实施前已批准建设的经济适用住房项目，继续按照《本溪市经济适用住房管理暂行办法》（市政府令第114号）和《关于解决城市低收入家庭住房困难的实施意见》（本政发〔2007〕22号）的有关规定执行。
第二十二条本溪满族自治县、桓仁满族自治县可参照本办法执行。
第二十三条本办法自2009年1月1日起施行。
