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立法阶段法的运行
选自《法流失论——立法阶段法的运行》

龙城飞将


一、立法

（一） 立法的定义

　　所谓立法，是指法的创制。“从现代立法的意义讲，广义的立法主要是指法的制定，即指有关国家机关在其法定的职权范围内，依照法定程序，制定、修改、补充和废止规范性法律文件的活动。狭义的立法，专指国家最高权力机关（或称国会、国家立法机关等）制定、修改、补充、废止基本法律（或法典）和法律的活动” 。

　　“国家机关依照其职权范围通过一定程序制定（包括修改或废止）法律规范的法动，既包括拥有立法权的国家机关的立法活动，也包括被授权的其他国家机关制定从属于法律的规范性法律文件的活动” 。

（二）立法的特点

　　无论是广义的立法，还是狭义的立法，都具有如下特点：1.主体特征：立法是享有立法权的国家机关依照法定职能进行的活动。2.运行特征：立法是享有立法权的国家机关依照法定程序进行的活动。3.技术特征：立法是制定、修改、补充和盲目规范性文件的活动。

（三）立法与立法权的本质

　　立法的本质是法的本质在立法活动中的体现：1.立法是统治阶级通过国家机关将自己阶级的意志转化为国家意志的过程。2.社会物质生活条件是进行立法活动最终的决定因素，在现代中国，生产资料所有制与商品经济是最主要的内容。3.经济以外的其它因素对立法活动亦产生着强烈的影响，这些因素包括：政治、思想、道德、文化、历史传统、民族、宗教等。

　　立法权是本质上是代表权，也就是人民主权。立法权是在选举的基础上，人民把自己的权力转交给自己的代表，并以这样的方式授权代表机构实施国家政权。即是说，立法权是人民授予自己代表的国家权力，它通过颁布立法法令以及主要在财政领域中对行政机关的观察和监督来集体行使。立法权是最高的权力。立法权主要是一个国家政体结构意义上的概念，它的存在以分权学说和分权制度为前提；它的归属以立法机关为主体；它的功能既包括立法，也包括议决预算、监督、调查、宣战媾和、质询、弹劾等。

　　立法权是人民主权的具体化。“主权是政治社会中的一种最后的和绝对的政治权威” ，是“一个国家所拥有的独立自主地处理其内外事务的最高权力。”主权有对内和对外属性。“主权对内最高的属性实质上指国家的政治统治权力，它通过立法、行政、司法、军事、经济、文化等手段来实现，体现在颁布法律、废除法律、决定国家组织原则、决定政权组织原则……等权力上” 。

　　根据卢梭的人民主权理论，主权归于人民，人民是主权者而创制法律。法律是人民公意的宣告，凡不曾为人民所亲自批准的法律，都是无效的。立法就是主权的行使，公意的宣告，立法的权威是主权权威派生的东西 。

　　但是，由于大国地域辽阔，人口众多，不可能人人都参与国家的管理，所以产生了代议制政府。在这种情况下，立法权就是主权对专门的立法机构的一种委托，立法机构在行使代理权。根据美国学者斯蒂芬斯的观点，立法权“是主权权力的具体化和派生” 。

　　我国宪法规定国家的一切权力属于人民。人民是国家的主人，国家的一切权力来自人民。宪法确认主权在民（或者人民主权）的原则，这是国家权力具有合法性的渊源。依照人民主权原则，我国从中央到地方的立法权，都产生或者渊源于人民主权。人民作为主权者，行使立法权的机关是全国人民代表大会和地方有立法权的各级人民代表大会。

（四）立法的分类

　　立法的分类，实质上就是法的分类，就是从不同角度，按照不同的标准，将法律规范划分为若干不同的种类。

　　1.以社会基础为标准：法分为奴隶制法、封建制法、资本主义法、社会主义法；民主的立法与专制的立法；也可以划分为义务本位的法和权利本位的法等。

　　2.依各国抽象的法的形态为标准：依照世界上所有国家都适用的分类方法，法分为成文法和不成文法；实体法和程序法；根本法和普通法；一般法和特别法；国内法和国际法等。

　　3.以立法主体的性质和地位为标准：法分为国家权力机关（或议会）的立法和国家行政机关的立法；中央的立法和地方的立法等。

　　4.以法律所调整的社会关系为标准：可以把法分为宪法性法律的立法与普通法律的立法；普通法律又可以分为各部门的立法，如民事立法、商事立法、经济立法、行政立法、刑事立法等。

　　5.以法的特殊分类为标准：法的特殊分类则是仅适用于某一类和某一些国家的法律的分类，依此种分类方法，法分为公法和私法、普通法和衡平法、联邦法和联邦成员法。

（五）立法的职能

　　立法的职能是法的职能在立法过程中的体现，是法的职能的组成部分。指引职能：通过立法活动，国家可以为法律关系主体的行为提供法定的模式。评价职能：国家可以为判断、衡量法律关系主体行为的合法或违法与否，提供法律上的尺度或标准。预测职能：可以使法律关系主体预先估计到自己或他人的行为所导致的法律后果。

海南省人民政府


海南省财政监督检查办法


海南省人民政府令
第154号

题注：（2002年4月16日海南省人民政府第129次常务会议通过，自发布之日起施行）


第一章 总则

第一条 为加强财政监督，维护财经秩序，根据《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国会计法》、《中华人民共和国国家金库条 例》及其他有关法律、法规，结合本省实际，制定本办法。
第二条 本办法所称财政监督检查，是指本省财政部门依法对涉及财政、财务、会计管理事项的单位和个人（以下简称被监督检查单位）进行的监督检查。
第三条 各级财政部门按照财政分级管理体制和财务隶属关系对财政、财务事项进行监督检查，按照行政区划对本行政区域内的会计事项分别实施监督检查。
上级财政部门可以将其监督检查事项授权下级财政部门组织实施，也可以对下级财政部门的监督检查事项直接实施监督检查；下级财政部门可以将本级监督范围的重大、疑难案件报请上级财政部门检查处理。
财政部门可以将除涉及国家秘密之外的财政检查事项委托会计师事务所进行检查。
财政部门委托检查的，应对参加检查的人员签发检查委托书。
第四条 财政监督检查由财政部门监督检查机构组织实施，财政部门各业务机构对分管的财政业务实施日常监督。
第五条 财政部门实施监督检查遵循独立、公开、公平、公正
的原则，定期公告有关监督检查及处理情况。

第二章 监督检查职责与权限

第六条 财政部门依法对下列事项实施监督检查：
（一）本级财政及各部门预算编制、执行和调整以及决算；
（二）本级预算收入的征收和解缴；
（三）本级预算外资金的上缴；
（四）国库办理预算收入的收纳、划分、留解、退付和预算支出资金的拨付；
（五）财政性资金的申报、分配、拨付及使用；
（六）国有资产的管理；
（七）财务会计制度的执行；
（八）财政税收法律、法规和规章的执行；
（九）违反财经法纪和打击报复财会人员案件；
（十）法律、法规和规章规定的其他监督检查事项。
省级财政部门还应对会计师事务所等社会中介机构执行财政税收法律、法规和规章情况进行监督检查。
第七条 财政部门应及时将财政监督检查情况、检查过程中发现严重影响财政税收政策或政府预算执行等方面的重大问题向本级人民政府和上级财政部门报告，并接受本级人大和审计部门的监督。
第八条 财政监督检查人员依法实行回避制度。
第九条 财政监督检查人员不得有以下行为：
（一）违反检查程序或任意删改检查方案；
（二）侵犯被监督检查单位或个人的合法权益；
（三）故意串通被监督检查单位或个人，隐瞒违法违纪事实；
（四）利用职务之便为自己或他人谋取私利；
（五）泄露国家秘密或企业和其他经济组织的商业秘密；
（六）泄露监督检查工作秘密或向被监督检查单位和其他与监督检查工作无关人员透露举报人的情况；
（七）将在监督检查中获得的财务会计等方面的资料用于财政工作无关的事项。
第十条 财政监督检查人员在监督检查过程中，享有以下权利：
（一）查阅、摘录、复印、影印或调取被监督检查单位的会计账簿、会计凭证、会计报表和其他有关文件资料；
（二）实地核查现金、有价证券和实物，到生产经营场地核实生产经营情况；
（三）就有关财政监督检查事项向被监督检查单位有关人员提出询问；
（四）就所监督检查事项向有关单位和个人调查取证；
（五）经财政部门负责人批准，对有关涉嫌违法的证据可能灭失或以后难以取得的，可以对证据先登记保存，并在7个工作日内对先行登记保存的证据作出处理决定；
（六）被监督检查单位和个人存在严重违反财经法纪问题的，经县以上财政部门负责人批准，可以通知有关部门暂停拨付有关财政资金。
第十一条 财政部门对逾期不执行财政检查的处理或行政处罚决定的，可以采取以下措施：
（一）对有关单位及其主要负责人给予通报批评；
（二）对应缴款项依法加收滞纳金或处予罚款；
（三）通知有关部门停拨、扣抵有关财政资金，但中央下达的专项资金、人员工资、社会保障资金和救灾款除外；
（四）向公安、检察、监察机关提出追究违法违纪人员责任建议；
（五）向税务部门送达有关税收的财政检查决定书；
（六）向下级财政部门发出下级有关单位检查决定书和扣抵财政拨款通知书；
（七）向人事部门提出收回会计专业技术职称聘书和会计专业技术资格证书的建议；
（八）向有关部门发出其他财政监督检查文书。
本条第（四）、（五）、（六）、（七）、（八）款规定的事项，有关部门应及时将办理情况书面反馈财政部门。

第三章 监督检查方式与程序

第十二条 财政部门实施监督检查可以采取以下方式：
（一）对财政管理事项进行跟踪监督；
（二）对本级重大收支项目或管理事项进行专项检查；
（三）对有关部门、单位及下级财政部门上报的申请财政资金的报告、预决算资料等进行实地专项核查；
（四）对上述监督检查中涉及的单位和个人进行延伸检查；
（五）对群众举报的违反财经法纪和打击报复财会人员问题进行检查处理；
（六）财政部门建立财政管理网络系统并与预算收入征收部门、国库、有关银行和被监督检查单位进行联网，对财政监督检查事项实行交叉稽查和网上监控。
第十三条 财政检查按照以下程序进行：
（一）财政检查告知。财政部门一般应于进点检查3个工作日前将检查通知书送达被检查单位。事前向被检查单位下达检查通知书会严重影响检查效果的，经财政部门负责人批准，检查通知书可以在检查前适当时间下达。
（二）检查组对被检查单位实施检查，应出示检查通知书或检查通知书副本、检查人员行政执法证或检查委托书。
（三）检查工作完成后，检查组应出具《财政检查报告》，并交被检查单位征求意见。被检查单位应在收到《财政检查报告》之日起3个工作日内，提出书面意见；被检查单位在规定时间内对《财政检查报告》提出异议的，检查组组长应组织复核；如有必要，应修改《财政检查报告》。
（四）检查组应在检查结束后10个工作日内向派出（或委托）的财政部门提交《财政检查报告》，并附送检查工作底稿和有关证明或鉴定材料以及被检查单位对财政检查报告的意见。
（五）监督检查机构对《财政检查报告》进行审理，如有事实不清、证据不足，可责成检查组组长予以说明或核实，也可以由监督检查机构另行调查核实。
（六）《财政检查报告》审理通过后，由财政部门向被检查单位下达《财政检查决定》；涉及行政处罚的，按《中华人民共和国行政处罚法》有关规定执行。
第十四条 财政部门实施财政检查应组成不少于2人的检查组并指定检查组组长；检查组实行组长负责制，组长对检查工作质量和提交的检查报告负责。
第十五条 财政部门开展的日常监督和专项核查，其监督检查结果直接用于财政管理而不作处理处罚的，可以不下达检查通知书、检查结论、检查决定。但在日常监督、专项核查时发现有违反财经纪律行为的，应移交监督检查机构进行检查。

第四章 被监督检查单位的权利和义务

第十六条 被监督检查单位应接受和配合本级财政部门及上级财政部门的监督检查，并为财政监督检查人员提供必要的工作条 件。
第十七条 被检查单位应配合处理以下财政监督检查事项：
（一）签收《财政检查通知》、《财政检查报告》、《财政检查决定》等财政监督检查文书的送达回执；
（二）有关负责人和经办人员如实提供有关情况，回答检查人员询问；
（三）如实、完整地提供会计凭证、会计账簿、财务会计报告和其他会计资料；
（四）如实、完整地提供有关合同、协议和其他文件资料；
（五）如实、完整、及时提供本单位银行账号和现金存放处；
（六）在规定期限内执行财政部门下达的《财政检查决定》，并回复执行结果。
第十八条 有下列情况之一的，被监督检查单位可以拒绝财政部门检查：
（一） 财政部门未向被检查单位下达检查通知书的；
（二）监督检查人员未持有行政执法证件或未持有财政部门签发的检查委托书的；
（三）监督检查人员超越检查职权或检查范围的。
第十九条 被监督检查单位在下列情况下可以向财政部门提出免予检查的申请，财政部门应于10个工作日内给予答复：
（一）本年度财政税务部门已实施过检查或审计部门进行过审计，已经作出检查、审计结论或决定并能够满足本部门履行监督职责需要的；
（二）财政部门在本年度内对同一企业的检查次数已超过一次，对同一行政事业单位的检查次数已超过两次的。但违纪案件查处和上级机关统一组织的检查除外。
第二十条 被监督检查单位对《财政检查报告》所作的检查结论，应在规定期限内提出书面意见或说明，认为与事实有出入的，可以要求复查。
被监督检查单位不服《财政检查决定》的，有权在规定期限内提出行政复议或行政诉讼。复议和诉讼期间，《财政检查决定》不停止执行。

第五章 预算收入的监督检查

第二十一条 财政部门负责本级预算收入的监督检查工作。
中央和地方共享收入部分的专项检查，由省财政部门与中央驻海南有关部门统一协调后组织实施；省与市、县、自治县共享收入的专项检查，由省财政部门检查，也可由省财政部门联合市、县、自治县财政部门实施或由省财政部门授权市、县、自治县财政部门实施。
第二十二条 本省预算收入的征收部门、国库和财政部门应在组织预算收入时密切配合，分工负责，共同做好预算收入的监督管理工作：
（一）各级税务部门是税收收入的征收部门，负责税收收入的日常监督管理工作；
（二）各级行政机关和司法机关是行政性收费（基金）和罚没收入等非税性预算收入的征收部门，负责行政性收费（基金）和罚没收入等非税性预算收入的日常监督管理工作；
（三）各级地方国库负责本省地方预算收入的收纳、划分、报解和退库的日常监督管理工作；
（四）各级财政部门负责本级预算收入征收入库的组织协调和监缴工作，并对本级预算收入的征收、上缴、收纳、划分、留解和退付全过程进行监督检查；
（五）各级财政部门、预算收入征收部门和国库应相互提供有关业务文件，并由财政部门牵头，建立三方联席会议制度和预算收入对账制度。
第二十三条 各市、县、自治县人民政府和有关部门，应支持和配合预算收入征收机关的征收管理工作，不得有以下行为：
（一）制定涉及减免上级预算收入或影响上级预算收入征收的规定或决定；
（二）以超出征收范围或改变征收性质等方式征收预算收入，混淆预算收入级次或科目，侵占上级预算收入；
（三）以应收不收、应缴不缴等方式，变相减免或截留上级预算收入。
第二十四条 财政部门对预算收入监督的主要内容：
（一）各项预算收入的征收是否及时、足额，有无擅自减征、免征、缓征、不征预算收入的情况，是否违反规定擅自设立预算收入过渡户，将预算收入存入国库以外的其他账户；
（二）征收的预算收入款项是否及时、足额上缴国库，有无擅自开设预算收入过渡账户和中途截留、占用或挪用预算收入的情况；
（三）预算收入缴纳单位是否及时、足额缴纳预算收入，有无隐瞒、拖欠、截留、占用或挪用的行为；
（四）预算收入的征收、缴纳、划分、报解、入库是否准确，有无混淆预算收入科目、级次的情况；
（五）是否按照有关规定办理预算收入的退库；
（六）是否违反规定提取代征代扣税收手续费和非税性预算收入手续费；
（七）预算收入征收部门是否建立了有效的征收管理制度和检查制度，征收管理和检查是否持续有力；对有关预算收入违法违纪行为处理是否遵照有关规定。
第二十五条 财政部门对预算收入实施监督检查时，预算收入缴纳单位、征收机关、国库、有关金融机构和其他相关部门、单位，应及时、如实地提供有关情况、资料和证明材料，不得拒绝、拖延和隐瞒；负有协助征收预算收入责任的行政部门、有关机关和金融机构应依法积极支持、协助财政部门开展监督检查工作及财政检查决定执行工作，不得拒绝和拖延。
第二十六条 财政部门查出的应缴预算收入，由财政部门下达财政检查决定书，并采取下列方式收缴入库：
（一）属于税收收入的，移送主管税务机关收缴入库；属于非税性预算收入的，移送主管部门收缴入库。主管税务机关或主管部门应在收缴后7个工作日内将收缴结果反馈相关财政部门。
（二）责令限期向预算收入征收部门申报上缴。
第二十七条 经财政部门查出后缴入国库的预算收入，在考核预算收入征收部门完成征收任务时，不能作为预算收入征收部门完成的收入任务，但在财政部门下达《财政检查决定》之前，有关部门已检查并下达检查结论或决定的除外。

第六章 法律责任

第二十八条 被监督检查单位及有关人员违反本办法第十六条 、第十七条 、第二十五条 规定，妨碍财政监督检查的，财政部门可以责令改正；拒不改正的，财政部门予以通报批评或提请其上级主管部门处理。
对负有责任的国家工作人员由监察机关或主管部门给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十九条 对违反法律、法规、规章和本办法规定的，对单位、单位负责人或直接责任人员，按《中华人民共和国税收征管法》、《中华人民共和国会计法》、《中华人民共和国行政处罚法》、《国务院关于违反财政法规处罚的暂行规定》等法律、法规的规定给予行政处罚和行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第三十条 报复检举人或财政监督检查人员的，属于国家工作
人员的由监察机关或上级主管部门给予行政处分；触犯《中华人民共和国治安管理处罚条例》的，移送公安部门给予行政处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第三十一条 财政部门和财政监督检查人员违反本办法第六条 、第七条 、第八条 、第九条 规定，情节严重的，由财政部门或监察机关给予行政处分。
财政部门和财政监督检查人员违法行使职权，给被监督检查单位或个人的合法权益造成损害的，被监督检查单位或个人有权依照《中华人民共和国国家赔偿法》要求赔偿。财政机关赔偿后，应向有故意或重大过失的责任人员追偿，责令其承担部分或全部赔偿费用，并依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第七章 附则

第三十二条 本办法具体应用中的问题由省财政厅负责解释。
第三十三条 本办法自2002年7月1日起施行。