国务院关于促进牧区又好又快发展的若干意见
国务院
国务院关于促进牧区又好又快发展的若干意见
国发〔2011〕17号
各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
牧区在我国经济社会发展大局中具有重要的战略地位。党中央、国务院历来高度重视牧区工作，在不同历史时期都对牧区工作作出重要决策和部署，并不断加大支持力度。在各族干部群众的共同努力下，牧区经济社会发展取得重大成就。但是，由于自然、地理、历史等原因，牧区发展仍然面临不少特殊的困难和问题，欠发达地区的状况仍然没有根本改变，已成为经济社会发展的薄弱环节。为促进牧区又好又快发展，现提出以下意见：
一、重要意义与基本方针
（一）充分认识促进牧区发展的重要意义。目前，我国牧区主要包括13个省（区）的268个牧区半牧区县（旗、市），牧区面积占全国国土面积的40%以上。草原是我国面积最大的陆地生态系统，牧区是主要江河的发源地和水源涵养区，生态地位十分重要。草原畜牧业是牧区经济发展的基础产业，是牧民收入的主要来源，是全国畜牧业的重要组成部分。牧区矿藏、水能、风能、太阳能等资源富集，旅游资源丰富，是我国战略资源的重要接续地。牧区多分布在边疆地区和少数民族地区，承担着维护民族团结和边疆稳定的重要任务。促进牧区又好又快发展，是加强草原生态保护与建设，构建国家生态安全屏障的迫切需要；是转变草原畜牧业发展方式，增加牧民收入的现实选择；是缩小区域发展差距，全面实现小康社会目标的必然要求；是让各族群众共享改革发展成果，促进民族团结和边疆稳定的战略举措。
（二）加快牧区又好又快发展是一项重大而紧迫的任务。改革开放特别是实施西部大开发战略以来，牧区生态建设大规模展开，草原畜牧业发展方式逐步转变，基础设施建设步伐加快，牧民生活水平显著提高，城乡面貌发生可喜变化，牧区发展已经站在新的历史起点上。同时必须清醒地看到，草原生态总体恶化趋势尚未根本遏制，草原畜牧业粗放型增长方式难以为继，牧区基础设施建设和社会事业发展欠账较多，牧民生活水平的提高普遍滞后于农区，牧区仍然是我国全面建设小康社会的难点。必须进一步增强责任感和紧迫感，站在全局和战略的高度，采取更加有力的政策措施，支持牧区经济社会又好又快发展。
（三）进一步明确牧区发展的基本方针。草原既是牧业发展重要的生产资料，又承载着重要的生态功能。长期以来，受农畜产品绝对短缺时期优先发展生产的影响，强调草原的生产功能，忽视草原的生态功能，由此造成草原长期超载过牧和人畜草关系持续失衡，这是导致草原生态难以走出恶性循环的根本原因。必须认识到，只有实现草原生态良性循环，才能为草原畜牧业可持续发展奠定坚实基础，也才能满足建设生态文明的迫切需要。随着我国综合国力日益增强，农牧业综合生产能力不断提升，已经有条件更好地处理草原生态、牧业生产和牧民生活的关系。在新的历史条件下，牧区发展必须树立生产生态有机结合、生态优先的基本方针，走出一条经济社会又好又快发展新路子。
二、总体要求
（四）指导思想。以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，牢固树立生态优先理念，以加快转变经济发展方式为主线，以保障改善民生为根本出发点和落脚点，进一步解放思想、锐意创新，进一步加大投入、强化支持，着力加强草原生态保护建设，实现生态良性循环；着力转变草原畜牧业发展方式，积极发展现代草原畜牧业；着力促进牧区经济全面发展，开辟牧民增收和就业新途径；着力增强基本公共服务能力，不断提高广大牧民物质文化生活水平，努力把牧区建设成为生态良好、生活宽裕、经济发展、民族团结、社会稳定的新牧区。
（五）基本原则。
——坚持生态优先，协调发展。把草原生态保护建设作为牧区发展的切入点，加大生态工程建设力度，建立草原生态保护长效机制，积极转变草原畜牧业发展方式，大力培育特色优势产业，促进牧区经济与人口、资源、环境协调发展。
——坚持以人为本，改善民生。把提高广大牧民的物质文化生活水平摆在更加突出的重要位置，着力解决人民群众最现实、最直接、最紧迫的民生问题，大力改善牧区群众生产生活条件，加快推进基本公共服务均等化，让广大牧民共享改革发展的成果。
——坚持因地制宜，分类指导。遵循自然、经济和社会发展规律，根据各类牧区不同的资源环境条件，科学确定各自的生态保护模式和产业发展重点。针对全国牧区发展不平衡的特点，分别采取有针对性的政策措施，重点加强对困难地区和薄弱环节工作的指导。
——坚持深化改革，扩大开放。以稳定和完善草原承包经营制度为重点，落实基本草原保护制度，健全草原畜牧业市场化、专业化发展和生态补偿机制，深化牧区农村综合改革，逐步建立有利于牧区科学发展的体制机制。统筹牧区与农区发展，加强与其他地区的良性互动，努力扩大对外开放，为牧区发展注入新的活力。
——坚持中央支持，地方负责。根据牧区特殊重要的战略地位和特殊困难，中央加大支持力度，实施特殊的强牧惠牧政策。促进牧区发展的主要责任在地方，地方各级政府要切实负起责任，调动广大牧民和各方面的积极性，促进牧区又好又快发展。
（六）发展目标。
——到2015年，基本完成草原承包和基本草原划定工作，初步实现草畜平衡，草原生态持续恶化势头得到遏制；草原畜牧业良种覆盖率、牲畜出栏率和防灾减灾能力明显提高；特色优势产业初具规模，牧区自我发展能力增强；基本实现游牧民定居，生产生活条件明显改善，基本公共服务供给能力和可及性明显提高，人畜共患病得到基本控制；贫困人口数量显著减少，牧民收入增幅不低于本省（区）农民收入增幅，牧区与农区发展差距明显缩小。
——到2020年，全面实现草畜平衡，草原生态步入良性循环轨道；草原畜牧业向质量效益型转变取得重大进展，牧区经济结构进一步优化；牧民生产生活条件全面改善，基本公共服务能力达到本省（区）平均水平；基本消除绝对贫困现象，牧民收入与全国农民收入的差距明显缩小，基本实现全面建设小康社会目标。
三、加强草原生态保护建设，提高可持续发展能力
（七）做好基本草原划定和草原功能区划工作。把保护基本草原和保护耕地放在同等重要的位置。加快制定基本草原保护条例，依法推进基本草原划定，落实基本草原保护制度，到2015年基本草原划定面积达到本地草原面积的80%。根据全国主体功能区规划，加快草原功能区划工作。青藏高原中西部（含三江源、青海湖流域）、新疆帕米尔高原和准噶尔盆地、河西走廊、内蒙古西部等地区，坚持生态保护为主，以禁牧为主要措施，促进草原休养生息；青藏高原东部、内蒙古中部、新疆天山南北坡、黄土高原等地区，坚持生态优先、保护和利用并重，严格以水定草、以草定畜，适度发展草原畜牧业；内蒙古东部、东北三省西部、河北坝上、新疆伊犁和阿勒泰山地等地区，坚持保护、建设和利用并重，加大建设力度，全面推行休牧和划区轮牧，实现草畜平衡。
（八）加大草原生态保护工程建设力度。坚持重点突破与面上治理相结合、工程措施与自然修复相结合，全面加强草原生态建设。加大天然草原退牧还草工程实施力度，完善建设内容，科学合理布局草原围栏，加快重度退化草原的补播改良，提高中央投资补助标准，取消县及县以下资金配套。加强内蒙古中东部、河北坝上等京津风沙源区的草地治理，加大投入力度。启动草原自然保护区建设工程，对具有代表性的草原类型、珍稀濒危野生动植物以及具有重要生态功能和经济科研价值的草原进行重点保护。继续加强三江源、青海湖流域、甘南黄河水源补给区等地区草原生态建设。加快编制实施科尔沁退化草地治理、甘孜高寒草地生态修复、伊犁河谷草地保护等重点草原生态保护建设工程规划，恢复和提高水源涵养、水土保持和防风固沙能力。
（九）建立草原生态保护补助奖励机制。坚持保护草原生态和促进牧民增收相结合，实施禁牧补助和草畜平衡奖励，保障牧民减畜不减收，充分调动牧民保护草原的积极性。从2011年起，在内蒙古、新疆（含新疆生产建设兵团）、西藏、青海、四川、甘肃、宁夏和云南8个主要草原牧区省（区），全面建立草原生态保护补助奖励机制。对生存环境恶劣、草场严重退化、不宜放牧的草原，实行禁牧封育，中央财政按照每亩每年6元的测算标准对牧民给予禁牧补助，5年为一个补助周期；对禁牧区域以外的可利用草原，根据草原载畜能力，确定草畜平衡点，核定合理的载畜量，中央财政对未超载的牧民按照每亩每年1.5元的测算标准给予草畜平衡奖励。补助奖励政策实行目标、任务、责任、资金“四到省”机制，由各省（区）组织实施，补助奖励资金要与草原生态改善目标挂钩，地方可按照便民、高效的原则探索具体发放方式。建立绩效考核和奖励制度，落实地方政府责任。
（十）强化草原监督管理。按照机构设置合理、队伍结构优化、设施装备齐全、执法监督有力的要求，进一步加强草原监管工作。落实草原动态监测和资源调查制度，每年进行动态监测，每5年开展一次草原资源全面调查。加强草原基础设施管护，保护草原生态建设成果。严格草原执法监督，加强草原征占用管理，依法查处非法征占用、乱开滥垦、乱采滥挖及其他侵占破坏草原的案件，及时纠正违反禁牧和草畜平衡管理规定的行为。严格草原植被恢复费征收和管理。在牧区半牧区县（旗、市）健全草原监理机构，加强执法队伍建设，保障工作经费，改善工作条件。
四、加快转变发展方式，积极发展现代草原畜牧业
（十一）促进草原畜牧业从粗放型向质量效益型转变。有步骤地推行草原禁牧休牧轮牧制度，减少天然草原超载牲畜数量，实现草畜平衡。加强草原围栏和棚圈建设，在具备条件的地区稳步开展牧区水利建设、发展节水高效灌溉饲草基地，促进草原畜牧业由天然放牧向舍饲、半舍饲转变，实现禁牧不禁养。优化生产布局和畜群结构，提高科学饲养和经营水平，加快牲畜周转出栏，增加生产效益。加强农牧结合，形成牧区繁育、农区育肥的生产格局。启动实施内蒙古及周边牧区草原畜牧业提质增效示范工程、新疆牧区草原畜牧业转型示范工程、青藏高原牧区特色畜牧业发展示范工程，支持肉牛（羊）标准化养殖小区（场）等建设，提高生产能力和水平。落实税收优惠和财政补贴等扶持政策，支持发展牧民专业合作组织，推进适度规模经营，提高草原畜牧业组织化程度。
（十二）加强基础能力和服务体系建设。强化科技支撑，完善服务体系，提高草原畜牧业发展水平。加大相关农业科研经费对牧区的支持力度，进一步加强优良畜种和草种选育、草原生态系统恢复与重建等关键技术的研发。加强草原畜牧业、草原生态等学科建设，培养专业技术人才。支持种畜繁育场、牧草良种繁育基地建设，提高优良种畜和牧草供种能力。加强动物疫病防控，落实动物防疫和疫畜扑杀补贴政策，有效控制布病、包虫病、结核病等人畜共患病和口蹄疫等重大传染性疾病。严格全程监管，保障畜产品质量安全。结合乡镇畜牧兽医站续建，提高建设标准，改善牧区基层畜牧业技术推广服务条件。开展科技特派员农村科技创业行动。选择当地符合条件的人员定向培养，充实基层农技推广队伍。开展牧民生产技术培训，加快推广优质饲草生产、牲畜舍饲半舍饲、品种改良、疫病防控等先进适用技术。
（十三）提高防灾减灾能力。抓紧编制牧区防灾减灾工程规划，尽快启动实施。支持雪灾易灾县（旗、市）建设饲草料储备库，建立饲草料储备制度。建设草原火灾应急通信指挥系统、防火物资储备库、防火站和边境防火隔离带，建立专业半专业防扑火队伍，开展技能培训和应急演练，提高草原防扑火能力。加强草原鼠虫害和毒害草防治基础设施建设，扩大防治面积，增加生物防治比例，加强草原外来物种入侵防控工作。完善草原防灾减灾应急预案，健全工作机制，保障工作经费。
（十四）加大生产补贴力度。针对牧区特点，完善草原畜牧业生产补贴政策。继续实施畜牧良种补贴政策，在对牧区肉牛和绵羊进行良种补贴基础上，将牦牛和山羊纳入补贴范围。在实行草原生态保护补助奖励机制的8个省（区），实施人工种植牧草良种补贴，中央财政每亩补贴10元；对牧民生产用柴油等生产资料给予补贴，中央财政每户补贴500元。加大牧区牧业机械购置补贴支持力度。发展多种形式的草原畜牧业保险，对符合条件的畜牧业保险给予保费补贴。
（十五）稳定和完善草原承包经营制度。按照权属明确、管理规范、承包到户的要求，积极稳妥地推进草原确权和承包工作。依法明确草原权属，实现草原承包地块、面积、合同、证书“四到户”，保持草原承包关系稳定并长久不变。建立地方政府草原承包工作目标责任制，落实工作经费，力争用5年的时间基本完成草原确权和承包工作。强化草原承包合同管理，健全草原承包档案。在依法自愿有偿和加强服务的基础上，规范承包经营权流转，防止以流转为名改变草原用途。因建设需要征占用草原的，应当依法进行征地或用地补偿，并做好被征占用地牧民的安置工作。草原上特殊物种资源管理和经营由当地政府制定专门管理办法。
五、促进牧区经济发展，拓宽牧民增收和就业渠道
（十六）积极发展牧区特色优势产业。发展特色农畜产品加工业，培育壮大龙头企业，延长产业链条，提高产品附加值。在保护草原生态的前提下，有序开发矿产资源，整顿开发秩序，提高开发水平。积极发展风电、太阳能发电等清洁能源，有序开发建设水电，因地制宜发展生物质能。大力发展循环经济，提高资源综合利用水平。完善民族医药标准体系和检测体系，合理开发利用药用动植物资源，扶持民族医药产业发展。落实税收优惠政策，继续扶持少数民族特需商品和民族手工艺品生产企业发展。发展现代物流服务业，加强牧区畜产品批发交易市场和商业零售网点建设。进一步发掘民族文化、民俗文化、草原文化和民族民间传统体育，发展以草原风光、民族风情为特色的草原文化产业和旅游业。加强重点旅游景区基础设施建设，打造一批精品旅游线路，形成一批国内外知名的旅游目的地。
（十七）不断提高牧区对内对外开放水平。抓住区域间产业转移的机遇，依托牧区资源优势，积极吸引发达地区企业到牧区投资兴业，促进和提高特色优势产业发展水平。加强牧区与其他地区的经济技术合作与交流，实现互利共赢。利用上海合作组织等区域合作平台，促进与周边国家和地区的经济技术合作。鼓励和支持牧区企业参与对外投资、对外承包工程和对外劳务合作。加强重点边境城镇、口岸基础设施和物流中心建设，规范并促进边民互市贸易区（点）的发展，落实边民互市优惠政策，促进口岸经济发展。
（十八）加大对牧区特色优势产业发展的支持力度。支持有条件在牧区发展的清洁能源和不破坏生态环境的资源开发利用项目优先布局建设并审批核准。现有中小企业发展专项资金、科技型中小企业技术创新基金、企业技改贴息资金和生产补助资金等对牧区符合条件的项目给予适当倾斜。对设在西部地区的鼓励类产业牧区企业减按15%的税率征收企业所得税。在安排土地利用年度计划指标时适当向牧区倾斜。鼓励外资参与提高矿山尾矿利用率和矿山生态环境恢复治理新技术开发应用项目。鼓励银行业金融机构加大对牧区金融服务力度，探索利用政策性金融手段支持牧区重点产业发展。落实涉农贷款税收优惠、农村金融机构定向费用补贴、县域金融机构涉农贷款增量奖励等优惠政策，进一步落实和完善县域法人金融机构将新增可贷资金主要留在当地使用的政策。引导银行业金融机构增加牧区特别是边远牧区服务网点，消除牧区金融服务空白乡镇。支持融资性担保公司发展牧区业务。
（十九）促进牧民转产转业。实施更加积极的就业政策，按规定为符合条件的转移就业牧民提供免费就业信息和职业介绍等服务，落实职业培训补贴、职业技能鉴定补贴、牧区未继续升学的应届初高中毕业生参加劳动预备制培训补贴等政策，提高牧民素质和转产转业能力，减轻草原人口承载压力。加强劳务品牌培育和推介，有序组织牧民劳务输出，加强公共就业服务体系建设，加强市场监管，规范发展就业中介服务，为牧民提供高效优质的就业服务。鼓励牧区企业积极吸纳牧民就业。做好外出务工牧民社会保险关系转移接续工作。设立毒草治理、围栏管护、减畜监督、防火、鼠虫害测报等草原管护公益岗位，组织牧民开展草原管护。
六、大力发展公共事业，切实保障和改善民生
（二十）加强牧区基础设施建设。加快实施牧区饮水安全工程，尽快解决牧民饮水安全问题，优先解决游牧民定居点供水，进一步提高供水保证率和水质合格率，同步解决牲畜饮水困难问题。加大牧区农村公路和口岸公路建设投入力度，加快实施建制村通油路工程，支持主要转场牧道建设，加强农村公路养护。支持牧区适度建设支线机场和通勤机场。加强牧区铁路建设。进一步推进牧区电网改造升级和无电地区电力建设，因地制宜发展太阳能、风能等新能源，结合实施“金太阳”示范工程支持牧民建设户用太阳能光伏发电系统。加强牧区通信网络建设，逐步消除电信服务空白点。对中央安排的西部牧区公益性基础设施建设项目，取消县及县以下配套资金。
（二十一）加快实施游牧民定居工程。加大游牧民定居工程建设投入力度，将牧民基本生产生活设施纳入建设内容，在高寒高海拔边境地区根据水资源条件，因地制宜建设小型水利设施和饲草基地，在藏区建设青稞基地，力争到2015年基本完成游牧民定居任务。牧区地方政府要积极整合农村饮水安全、农村公路建设等项目资金，确保定居点的水电路和通信等基础设施配套；要落实配套资金，加大对困难游牧民和边境线地区游牧民的补助力度。加快实施牧区危房改造和抗震安居工程，统筹推进新牧区和小城镇建设。
（二十二）大力发展牧区社会事业。巩固提高义务教育质量和水平，推进寄宿制学校标准化建设，逐步提高牧区义务教育阶段家庭经济困难寄宿生生活补助标准。加快普及高中阶段教育，大力发展符合牧区发展需要的中等职业教育，逐步免除中等职业学校牧区学生学费。因地制宜开展双语教育，加强双语师资队伍建设。积极发展学前教育，加快牧区幼儿园建设。提高公共卫生服务能力，加强牧区急救体系和妇幼保健能力建设，加大地方病和重大传染病防治力度。巩固提高新型农村合作医疗参合率，逐步提高政府补助标准和报销比例，提高统筹层次。健全三级医疗卫生服务网络，加强以全科医生为重点的卫生人才队伍建设，开展流动巡回医疗服务，发展远程医疗。继续推进基层人口和计划生育服务体系建设，积极实施少生快富工程，完善农村计划生育家庭奖励扶助和计划生育特别扶助政策。“十二五”期间实现牧区新型农村社会养老保险制度全覆盖。进一步完善牧区社会救助和社会福利体系。继续实施重点文化和体育惠民工程，广泛开展公共文化体育服务和群众体育健身活动。加强少数民族语言文字广播影视节目译制制作播映，增加适合牧民的少数民族文字出版物。加大文化遗产保护力度。加强少数民族传统体育项目保护和推广。
（二十三）加大牧区扶贫开发力度。加大中央及省级财政对牧区半牧区县（旗、市）的转移支付力度，逐步缩小地方标准财政收支缺口。加大财政扶贫资金、以工代赈资金投入，加强项目资金整合。加大牧区信贷扶贫资金投入，大力发展扶贫小额信贷。对牧区贫困乡村实行整村（乡）推进扶贫，对集中连片特殊困难地区实行连片开发、综合治理，重点支持改善基本生产生活条件，扶持特色优势产业发展。对生态环境脆弱、不具备生活条件的地区，积极稳妥推进异地扶贫搬迁工程建设。完善扶贫开发工作机制，把政府支持与社会广泛参与更好地结合起来，引导社会资源投入扶贫开发事业。加大兴边富民行动规划实施力度。加大边境地区专项转移支付力度，支持边境省（区）建立边民补助机制。
（二十四）促进民族团结和社会稳定。全面贯彻党的民族政策，坚持和完善民族区域自治制度，牢牢把握各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展的主题，巩固和发展平等团结互助和谐的社会主义民族关系，深入开展民族团结宣传教育工作，大力推进民族团结进步创建和表彰活动。全面贯彻党的宗教工作基本方针，加强对宗教组织和信教群众的服务，提高依法管理宗教事务的水平，维护宗教和睦和社会和谐。健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，构建具有牧区特色的社会管理体系。巩固和加强党的基层组织，加强基层党组织带头人队伍和基层政权建设。深化乡镇机构改革，加强基层干部队伍建设，稳定和充实乡村干部队伍，落实基层干部待遇政策。继续加强社会组织建设和管理，培育各类民间服务性组织，发挥其在联系社区、沟通民意等方面的重要作用。加强基层民主管理，健全村级组织运转经费保障机制，加大对村级公益事业建设“一事一议”财政奖补力度，全面清理化解农村义务教育债务，积极稳妥开展其他公益性债务清理化解试点工作。
七、切实加强对牧区工作的组织领导
（二十五）落实地方政府责任。地方各级政府要充分认识牧区发展的紧迫性、艰巨性和长期性，切实把促进牧区又好又快发展工作摆上重要位置，统一思想，加强领导，全面部署，狠抓落实，确保牧区工作不断取得新进展。要根据中央要求，从实际出发，明确发展目标，研究制定本地区促进牧区发展的实施方案和政策措施。省级政府对牧区工作负总责，一级抓一级，逐级落实责任制。要建立工作协调机制，明确各部门工作职责，强化政策实施监督检查。要深入实际调查研究，加强工作指导，及时研究解决牧区发展中出现的新情况、新问题，妥善处理好改革、发展和稳定的关系。
（二十六）加强指导和支持。各有关部门要充分认识促进牧区发展的重要意义，认真履行职责，加强工作指导，加大工作力度，积极落实各项政策措施，支持地方政府做好工作，为促进牧区又好又快发展创造良好条件。国家民委要加强对牧区发展工作的综合协调和督促检查。农业部要认真履行规划指导、监督管理、协调服务职能，做好草原生态保护建设和草原畜牧业发展工作。发展改革委、财政部要落实支持牧区发展的资金。其他有关部门也要根据促进牧区又好又快发展的总体要求，结合各自职能，明确职责和任务，强化工作措施。各部门要加强衔接，细化方案，密切配合，形成合力，把各项政策措施落到实处。承担对口援藏、援疆、援青工作的省（市）及中央企业，在开展对口支援工作中要重点向牧区倾斜。
国务院
二○一一年六月一日
信用证独立性的欺诈例外与违法例外
黄亚英
(西北政法学院国际法教授)
（本文已发表于法学核心期刊《法学杂志》2003年第3期）
内容摘要：信用证已成为国际金融和贸易领域广泛采用的重要支付手段。我国有关信用证的司法案例不断增加。本文介绍了信用证交易中违法例外这一全新的理论观点。文章还结合实际，针对性地分析了欺诈例外的基本条件以及保兑信用证业务中的欺诈问题。
关键词：信用证 欺诈例外 违法例外 保兑信用证 美国统一商法典
信用证已成为金融和贸易领域重要的结算支付工具。确保信用证具有快捷、可靠、经济和便利优点的一项重要法律规则便是独立性原则。该原则的基本含义是指：不可撤销的信用证(无论商业跟单信用证或备用信用证)应与该信用证据以产生或作为该信用证基础的其它合同、协议和安排相互分离和独立。这种分离和独立的实质是将信用证的开立、兑付及纠纷解决与其它买卖合同、开证合同等基础性或附属性合同的效力、履行及纠纷隔离开来，使信用证能够在相对自我封闭的安全环境中运行。独立性原则还有一项重要功能是将信用证交易有关当事人的职责限定在各自最专长的领域内。例如，从专业分工角度来看，作为贸易双方的商人对买卖的商品十分内行，他们擅长于货物的品质、规格、价格、交货时间地点、包装、装运方式等事项。然而，商人们对信用证付款条件和各种付款单据的审查以及如何实现用本国货币向外国卖方付款等事项则不够熟悉，这些单据和金融事务的处理则是银行的专长。正是由于独立性原则的存在，使得信用证与买卖合同等基础交易隔离开来，并保证银行只负责处理信用证下代表着货物或服务的单据和付款事项，而将基础交易中的货物或服务本身的问题留给商人们负责和处理，从而最大限度地体现了信用证交易中的专业分工原则和效率原则。
虽然信用证的独立性非常重要，但独立性原则并非一项无例外的原则。首先，按照美国《统一商法典》有关信用证的第五篇第5—109条 和其它国家的判例、司法解释，如果受益人的行为构成了对信用证开证人或开证申请人的严重欺诈(material fraud)，则开证人可自行决定拒付信用证；或者当开证人不同意拒付时，也可由开证申请人向有管辖权的法院申请采取禁令或类似措施阻止信用证的兑付。这一规定和作法实际上允许以基础交易中产生的受益人的严重欺诈去阻止信用证本身的履行，从而突破了将基础交易与信用本身分开和隔离的独立性原则，排除了独立性原则在此种条件下的适用，成为独立性原则适用中的一项例外规定。这种特殊规定和作法被称为信用证独立性的欺诈例外(fraud exception)。除了欺诈例外，本文还将分析介绍一种新的例外，即在某些情况下，因基础交易中的严重违法行为而停止或免除开证人履行其信用证项下的付款义务。这种有别于欺诈例外的第二种例外被称为“违法例外”(illegality exception)。
? 一、欺诈例外
? 1、欺诈例外的基本条件
?卖方将没有价值的废旧物品充作正常货物发运给了买方。卖方的职员向买方透露了上述信息并提交了相关证据。买方根据这些证据要求开证行拒付受益人卖方的提示。 这是通常导致援用欺诈例外的典型事例。那么，面对买方的上述要求，开证行应如何处理呢?对此，UCC第5—109条(a)款(2)项规定：开证人只要善意行事，即可兑付或拒付提示。也就是说，只要本着善意的原则，开证人可自行决定兑付或拒付，而不是必须拒付。这条规定的原因在于，买方可从开证人的拒付中获得直接利益，所以买方为了促使开证人拒付而提交的受益人卖方欺诈的证据缺乏完全的客观公正性，需要由开证人作出善意和独立的判断。如果开证人驳回了买方的拒付要求，则买方此时还可以向有管辖权的法院提起诉讼，诉请法院禁止开证人向受益人卖方付款。
虽然允许买方突破信用证独立性的限制，利用受益人在买卖合同这一基础交易中的严重欺诈去阻止开证人履行在信用证项下的付款义务，但这种突破必须满足两项基本条件。第一，开证申请人买方必须证明受益人在基础合同履行中实施或参与了严重欺诈。这一条件表明，凡受益人以外的第三人从事的欺诈(例如卖方以外的承运人、托运人、报关行等实施的欺诈)或未达到严重欺诈的一般欺诈均不符合本条件的要求。第二，开证申请人买方还应说明法院禁付令或类似救济措施的必要性。不同国家的法院对信用证禁付令或类似救济措施的实施会规定一些不同的程序性条件，例如会要求申请人提供担保。除了满足这些程序性条件外，法院通常要求开证申请人买方进一步说明禁付令或类似救济措施的必要性。所谓必要性是指买方应说明，如果不采取禁付令或类似救济措施，将会给它的利益造成难以挽回或无法弥补的损失。由于买方除了要求法院采取禁付令或类似救济措施外，买方自己也可以通过直接起诉受益人卖方的方式，追讨卖方以欺诈手段从信用证项下取得的付款。所以，要满足禁付令的必要性这一条件并非轻而易举。
2、保兑信用证中的欺诈
? 除了上述一般信用证交易中出现欺诈问题外，保兑信用证业务中遇到的欺诈问题会更加复杂。本文将就其中常见的两类欺诈问题作一分析探讨。
? 第一类问题是，当受益人卖方构成严重欺诈时，作为开证申请人的买方能否要求保兑行停止向受益人履行其保兑付款责任。对此有两种不同的观点。一种观点认为，UCC第5—107条的正式评论第1项指出：“凡本篇出现‘开证人’与‘信用证’的任何地方，都应把‘保兑人’和‘保兑书’也放到其中去理解。” 这就意味着专门规定欺诈例外的UCC第5—109条中的“开证人”一词均可由“保兑人”一词替代，使得开证申请人按该条要求“开证人”止付信用证的权利同样适用于“保兑人”。因此，开证申请人可以要求保兑行拒付受益人的提示。另一种观点则认为，根据UCC第5—107条(a)款和相关判例法，开证申请人不能要求保兑行拒付受益人的提示。理由如下：首先，从UCC第5—107条(a)款规定来看，保兑人仅对开证人享有权利义务，如同开证人就是申请人，而保兑人只是应开证人要求并由其承担责任开立信用证。这一规则实际上只在开证人和保兑人之间创设了一种等同于开证申请人与开证行之间的相互权利义务关系，而没有在开证申请人和保兑人之间创设任何法律关系。其次，由于开证申请人与保兑人之间缺乏直接法律关系，判例实践通常不接受开证申请人对保兑人的起诉，包括开证申请人要求保兑人止付信用证的诉讼。另外，这种观点还认为，如果允许开证申请人直接阻止保兑行向受益人付款，将势必导致银行不愿参加保兑这一不利后果。总之，目前解决上述第一类问题尚无明确统一的定论。
? 第二类有关保兑信用证业务的问题是，受益人卖方提示的单据表现记载与信用证严格相符，且保兑行对单据或货物实际状况不知情，当保兑行在此条件下向受益人履行了保兑付款义务并向开证行要求偿付时，开证申请人买方能否以受益人卖方在履行买卖合同交货义务中严重欺诈为由阻止开证行向保兑行进行偿付。UCC第5—109条(a)款(1)项对这一问题作了否定回答。该条规定，如果提出兑付要求的是已善意履行了保兑责任的保兑人，那么即使单据属于伪造或带有严重欺诈，开证人仍应兑付提示。因此，即使受益人卖方在履行交货中存在严重欺诈，但只要保兑行善意向受益人履行了保兑付款义务，则开证行仍应向保兑行进行偿付。进一步来讲，如果开证行在此情况下兑付了保兑行的提示后，能否转向要求开证申请人买方进行偿付呢?对此，UCC第5—108条(i)款规定，开证人只要在符合第五篇的条件下兑付了提示，就有权要求开证申请人作出及时有效的偿付。由于上述开证行对保兑行提示的兑付正是依照并符合第五篇第5—109条(a)款(1)项作出的，所以开证行仍有权要求开证申请人买方作出偿付。在此情况下，如果开证申请人买方要想追回自己的损失，则只能以交货不符或欺诈为由另行对卖方提起买卖违约或侵权诉讼。
? 从以上分析来看，当受益人在严重欺诈条件下向开证行提示时，可供选择的立法政策有两项：第一，允许实施了严重欺诈的受益人卖方拿到货款；第二，阻止开证行兑付信用证，使严重欺诈的受益人得不到货款。此时的合理选择显然是第二项，这也正是欺诈例外的价值所在。而当保兑行善意兑付了受益人严重欺诈的提示并向开证行要求偿付时，可供选择的立法政策也有两项：第一，允许善意的保兑行拿到偿付款；第二，阻止开证行兑付信用证，使善意的保兑行得不到偿付。此时的合理选择只能是第一项，它反映了解决上述第二类问题方法的正确性。
? 二、违法例外
? 首先，此处的违法例外只限于因基础合同的违法性而导致信用证本身的支付功能受到限制。它是指允许以基础合同交易中出现的严重违法去阻止或限制本应独立于基础合同的信用证本身的履行，使信用证独立性原则的适用在此特殊条件下产生例外情况。因此，违法例外与信用证本身的违法问题是两个不同的概念。例如，有些国家的法律对开证人的资格、开证金额有严格限制；还有的国家因贸易制裁或外交危机而颁布法令，禁止本国银行向特定外国的受益人开立信用证。如果信用证违反这些限制或法令，则会导致该信用证本身的违法，并因这种违法而使信用证无法正常履行。因此，就其本身违法的信用证而言，是无法适用独立性原则保护它的效力或维持其正常履行。
在探讨违法例外时还应看到，从广义来讲，基础交易当事人的违法性质和程度是多种多样的，包括一般违法和严重违法，也包括民事违法、行政违法和刑事违法等。例如，买卖双方签订了一份普通药品的买卖合同，并以此申请开证行开立了付款信用证。然而买卖双方实际交易的货物则是数千公斤违禁的可卡因。当卖方向开证行提示时，其单据的表面记载仍为普通药品并与信用证条款严格相符。开证行付款前得知了本案单据项下的货物不是普通药品而是可卡因毒品这一实情。进口大量的可卡因毒品已涉嫌严重的刑事犯罪，如果开证行在已知的情况下仍然付款，就可能构成共同犯罪的从犯。本案在此提出了一个新的问题，即能否以基础交易中的严重违法为由突破独立性原则的限制，允许开证行停止履行信用证本身的付款义务。这一问题的意义在于，独立性原则除了已有的欺诈例外，应否再确立本案条件下的违法例外。对此，目前的立法尚无直接的明确规定。但有关信用证最系统的成文立法“UCC第五篇”第5—103条(b)款规定：本篇中任何规则之规定，其本身并不要求，也不否认同一规则或相反之规则适用于本篇未加规定的任何情况或任何人。有专家认为，这条规定意味着，UCC第5—109条允许以基础交易中的欺诈排除和限制独立性原则的欺诈例外规则，并不排斥和否认以基础交易中的刑事违法为由去突破独立性原则，从而创设UCC未加规定的违法例外规则。因为现有的欺诈例外立法实际上已允许以避免开证申请人买方的私人利益受到严重欺诈为由去打破独立性原则的约束，那么以防止公共利益而非私人利益受到严重侵害为目的去打破独立性原则约束的违法例外规则更应得到支持。 除学者观点外，英国和德国的一些案例也已承认和使用了违法例外这一新的规则。
? 综上所述，独立性是信用证得以正常运作和被广泛采用的法律基石。独立性原则的重要功能是将与信用证交易有关的商人和银行的工作分工限定在各自最擅长的专业领域，以确保信用证付款的可靠和高效。而欺诈例外和违法例外的实质是要求银行去处理和评判超出自己金融专业以外的基础交易中货物、行为等的真实性和合法性，从而造成信用证的支付成本增加、支付时间拖延和可靠性降低。因此，除了欺诈例外应符合严格的条件外，所谓的违法例外目前也仅限于基础交易双方涉嫌犯罪的严重刑事违法，而不宜扩大或滥用。
注释：
1. 本文引用的美国《统一商法典》第五篇均指经1995年修订的《统一商法典》“第五篇—
—信用证”。以下将美国《统一商法典》简称为“UCC”。
2. Gerald T.Mclaughlin, Letter of Credit and Illegal Contract, 49 Ohio St. L。J.
P1197.
3. “提示”(presentation)一词是信用证业务中的专门术语。其含义是指为获取信用证项下之兑付或价值给付而向开证人或指定人交付单据的行为。
4. 王江雨译：《美国统一商法典信用证篇》，中国法制出版社，1998年第1版，第21页。
5. 见注②，第1227—1231页。??
