浙江省土地利用总体规划条例
浙江省人大常委会
浙江省人民代表大会常务委员会公告第66号
《浙江省土地利用总体规划条例》已于2011年5月25日经浙江省第十一届人民代表大会常务委员会第二十五次会议通过，现予公布，自2011年7月1日起施行。
浙江省人民代表大会常务委员会
2011年5月25日
浙江省土地利用总体规划条例
（2011年5月25日浙江省第十一届人民代表大会常务委员会第二十五次会议通过）
第一章 总 则
第一条 为了规范土地利用总体规划的制定和管理，统筹土地资源的保护、开发和利用，保障经济社会全面协调可持续发展，根据《中华人民共和国土地管理法》和其他有关法律、行政法规的规定，结合本省实际，制定本条例。
第二条 本条例适用于本省行政区域内土地利用总体规划的制定、实施、修改和监督检查。
第三条 本条例所称土地利用总体规划，是指各级人民政府在一定时期内对本行政区域内的土地实施保护、开发、利用和整治等活动所作的总体安排和布局。
第四条 制定、实施和修改土地利用总体规划，应当贯彻十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地的基本国策，坚持节约集约优先,统筹城乡用地，保护和改善生态环境，保障土地资源可持续利用。
第五条 各级人民政府负责本行政区域内土地利用总体规划的制定、实施、修改和监督检查工作。
各级人民政府主要负责人对本级土地利用总体规划执行情况负总责。耕地保有量、基本农田（含标准农田，下同）保护面积、城乡建设用地规模、节约集约用地等土地利用总体规划主要控制指标执行情况纳入各级人民政府年度责任目标考核内容。
第六条 县级以上人民政府国土资源主管部门负责本行政区域内土地利用总体规划的制定、实施、修改和监督检查的具体工作。
县级以上人民政府发展和改革、财政、城乡规划、环境保护、农业、林业、水利、海洋与渔业、交通运输、旅游、人口和计划生育、统计等部门按照各自职责，共同做好土地利用总体规划的相关工作。
第七条 土地利用总体规划是实施土地用途管制、规划城乡建设和统筹土地利用活动的重要依据。
城乡规划及能源、交通、水利等专项规划应当与土地利用总体规划相衔接，城乡规划中建设用地规模应当符合土地利用总体规划。
任何单位和个人都应当遵守土地利用总体规划，服从规划管理。
第二章 土地利用总体规划的制定
第八条 各级人民政府应当依据主体功能区规划、国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力和各项建设对土地的需求，以及上一级土地利用总体规划的要求，组织编制本级土地利用总体规划。
编制土地利用总体规划，应当遵循规划编制原则，符合国家和省有关编制要求和技术规范。
土地利用总体规划的规划期限一般为十五年。
第九条 省土地利用总体规划应当明确耕地保护、优化用地结构和布局、节约集约用地、加强生态建设、推进土地整理复垦开发等方面的目标和任务，确定耕地保有量、基本农田保护面积、土地整理复垦开发补充耕地面积、城乡建设用地规模、人均城镇工矿用地规模和新增建设用地规模等方面的指标。
设区的市、县（市、区）土地利用总体规划应当合理调整土地利用结构和布局，划分土地利用区，明确中心城区和城镇建设用地区的范围，并根据上一级土地利用总体规划要求和本行政区域土地资源特点，分解落实各类用地控制指标。
乡（镇）土地利用总体规划应当按照上一级土地利用总体规划要求，将各类用地控制指标、规模和布局等落实到地块。
第十条 下级人民政府制定的土地利用总体规划应当符合上一级土地利用总体规划确定的各项控制指标。城乡建设用地规模、人均城镇工矿用地规模和新增建设用地规模，不得超过上一级土地利用总体规划确定的控制指标；耕地保有量、基本农田保护面积不得低于上一级土地利用总体规划确定的控制指标。
第十一条 设区的市、县（市、区）、乡（镇）土地利用总体规划应当科学、合理地安排各类用地的空间布局，将规划区内土地划分为允许建设区、有条件建设区、限制建设区和禁止建设区。
基本农田一般应当划入限制建设区，纳入粮食生产功能区的基本农田应当落实在限制建设区或者禁止建设区。
有条件建设区内符合条件的耕地可以划为基本农田。
第十二条 各级人民政府应当将基本农田保护作为编制土地利用总体规划的重点内容，明确基本农田保护的布局安排、数量指标和质量要求。
县（市、区）和乡（镇）土地利用总体规划应当确定基本农田保护区。
第十三条 各级人民政府在完成上级下达的基本农田保护指标任务外，可以预留一定比例的基本农田。规划期内不易确定具体用地范围的能源、交通、水利等基础设施建设项目和国家、省人民政府确定的其他重大建设项目及防灾救灾建设项目，确实无法避让基本农田，且属于省或者设区的市人民政府土地利用总体规划批准权限的，经省人民政府同意，可以在预留比例内核减基本农田数量。核减情况应当按照规定程序逐级上报备案。
第十四条 规划编制机关应当于土地利用总体规划报批三十日前，依法将规划草案向社会公告，并采取论证会、听证会或者其他方式公开征求专家和公众的意见。其中，县（市、区）、乡（镇）土地利用总体规划草案应当举行听证会；乡（镇）土地利用总体规划草案还应当在本行政区域内各村民委员会村务公开栏和其他公共场所公告，听取村民意见。
第十五条 省、设区的市和县（市、区）土地利用总体规划报批前，应当先经本级人民代表大会常务委员会审议，常务委员会组成人员的审议意见交由本级人民政府研究处理，研究处理情况应当及时报告本级人民代表大会常务委员会。
乡（镇）土地利用总体规划报批前，应当先经乡（镇）人民代表大会审议，代表的审议意见交由乡（镇）人民政府研究处理。
第十六条 土地利用总体规划实行分级审批。
省土地利用总体规划，报国务院批准；人口在一百万以上的城市和国务院指定的城市的土地利用总体规划，经省人民政府审查同意后，报国务院批准。
前款规定以外的其他设区的市土地利用总体规划，报省人民政府批准；县（市、区）土地利用总体规划，经设区的市人民政府审查同意后，报省人民政府批准。
省人民政府指定的乡（镇）土地利用总体规划，经县（市、区）、设区的市人民政府审查同意后，报省人民政府批准；其他乡（镇）土地利用总体规划，经县（市、区）人民政府审查同意后，报设区的市人民政府批准。
第十七条 报批土地利用总体规划，应当提交下列材料：
（一）规划文本及其说明；
（二）规划图件；
（三）专题研究报告；
（四）规划成果数据库；
（五）本级人民代表大会常务委员会组成人员或者乡（镇）人民代表大会代表的审议意见和公众、村民、专家意见的采纳情况及理由；
（六）国家和省规定的其他有关材料。
第十八条 规划审批机关收到报批的土地利用总体规划后，应当及时组织有关部门进行审查。参加审查的人员应当对所提出的审查意见签名确认。
第十九条 土地利用总体规划经依法批准后，规划编制机关应当自批准之日起三十日内，在本级人民政府、国土资源主管部门门户网站向社会公布，接受公众查询和监督。其中，乡（镇）土地利用总体规划还应当在本行政区域内各村民委员会村务公开栏和其他公共场所公布。
公布的内容应当包括规划目标、期限、范围、地块用途和批准机关、日期，以及规划确定的耕地保有量、基本农田保护面积、土地整理复垦开发补充耕地面积、城乡建设用地规模、近期重点建设用地安排等主要事项。其中，乡（镇）土地利用总体规划还应当公布土地利用总体规划图。但法律、行政法规规定不得公开的内容除外。
第三章 土地利用总体规划的实施
第二十条 各级人民政府应当按照土地利用总体规划，加强土地用途管制，建立和完善耕地保护、节约集约用地的责任考核制度，严格限制农用地转为建设用地，控制各类建设用地规模。
第二十一条 各级人民政府应当按照土地利用总体规划，制定并严格执行土地利用年度计划，实行建设用地总量控制。计划年度内新增建设用地总量、耕地保有量、土地整理复垦开发补充耕地面积，按照上级人民政府下达的计划指标执行。
下级人民政府超出上级人民政府下达的新增建设用地指标批准用地的，由上级人民政府扣减相应数量的新增建设用地年度计划指标。
第二十二条 设区的市、县（市、区）人民政府可以根据国家、省有关规定和当地实际需要，制定土地整理复垦开发、农村土地整治、基本农田保护、城乡建设用地或者基础设施建设用地等土地利用专项规划，保障土地利用总体规划有效实施。
第二十三条 乡（镇）土地利用总体规划可以结合新农村建设和土地整治项目的实施，划定基本农田整备区。
基本农田整备区内已验收合格的新增优质耕地可以调整划入基本农田。基本农田整备区内耕地调整划入基本农田后，经省人民政府同意，整备区外相应数量的零星分散、质量较差的基本农田可以调整。调整情况应当按照规定程序逐级上报备案。
第二十四条 设区的市、县（市、区）和乡（镇）人民政府应当组织农村集体经济组织按照土地利用总体规划对田、水、路、林、村进行农村土地整治，增加耕地有效面积，改善农村生活条件和生态环境，优化城乡用地结构和布局。
农村土地整治应当遵循村民自愿原则，保障村民住宅和基础设施、公共服务设施建设用地。农村土地整治前，有关土地权属调整、土地用途变更、整治项目方案、宅基地或者房屋置换方案等事项，应当经村民会议讨论通过。
农村土地整治中节余的农村建设用地指标按照规定可以有偿调剂为城镇建设用地指标。有偿调剂所得收益专项用于农村土地整治项目建设、村民住宅改建和基础设施、公共服务设施建设等。建设用地指标有偿调剂及其所得收益监督管理的具体办法,由省人民政府制定。
第二十五条 城乡建设项目应当在允许建设区内安排建设用地。
有条件建设区内安排建设项目的，不得突破规划建设用地规模控制指标和建设用地扩展边界，按照规定程序调整区内土地用途，同时相应核减允许建设区的用地规模。
限制建设区内一般不安排建设用地。能源、交通、水利、军事、国家安全和其他因生态环境保护要求需要单独选址的建设项目，确需在限制建设区内安排建设用地的，应当按照规定程序调整区内土地用途。
禁止建设区内不得安排与保护功能不相符的建设项目。
第二十六条 国土资源主管部门根据有关规定对建设项目用地申请有关事项进行预审的，应当根据土地利用总体规划、土地利用年度计划和建设用地标准进行审查。
第二十七条 国土资源主管部门应当定期会同同级城乡规划、农业、林业、水利、海洋与渔业等有关部门，对土地权属、土地利用现状和土地条件进行调查。调查结果作为评价土地利用总体规划实施情况的依据之一。
第二十八条 县级以上人民政府应当组织有关部门，定期对耕地保有量、基本农田保护面积、城乡建设用地规模、节约集约用地等执行情况进行评价，并采取座谈会等方式听取专家和公众意见。评价结果作为修改土地利用总体规划的依据之一。
第四章 土地利用总体规划的修改
第二十九条 任何单位和个人不得擅自修改土地利用总体规划。确需修改的，应当报经原审批机关批准。
第三十条 修改土地利用总体规划，不得突破上级土地利用总体规划确定的各类用地控制指标，不得减少本行政区域内现有基本农田总量、降低基本农田质量。
第三十一条 因安排经国务院批准的大型能源、交通、水利等基础设施建设用地，需要修改土地利用总体规划的，由原规划编制机关根据国务院的批准文件组织修改。
因安排经省人民政府批准的能源、交通、水利等基础设施建设用地，需要修改土地利用总体规划，且属于省或者设区的市人民政府土地利用总体规划批准权限的，由原规划编制机关根据省人民政府的批准文件组织修改。
第三十二条 经批准追加新增建设用地规模或者核减基本农田保护面积和耕地保有量等规划控制指标的，原规划编制机关应当及时组织修改土地利用总体规划。
第三十三条 有下列情形之一的，经土地利用总体规划审批机关同意，原规划编制机关可以组织修改土地利用总体规划：
（一）因实施国家战略性规划确需修改规划的；
（二）因行政区划范围依法调整确需修改规划的；
（三）因实施本条例第三十一条规定的重大基础设施建设项目，需要安排安置用地确需修改规划的；
（四）已纳入土地利用总体规划的重大建设项目具体位置确需变动的；
（五）国家和省人民政府规定的其他情形。
第三十四条 修改土地利用总体规划的程序和要求，按照本条例第十四条至第十九条的规定执行。
第五章 监督检查
第三十五条 县级以上人民政府及其国土资源主管部门应当建立健全监督检查制度，加强对土地利用总体规划制定、实施和修改情况的监督检查，及时发现、制止和纠正违反土地利用总体规划的行为，定期公布土地利用总体规划执行情况。
第三十六条 县级以上人民政府国土资源主管部门监督检查土地利用总体规划执行情况时，可以对有关单位和人员采取下列措施：
（一）要求提供与监督检查事项有关的文件、资料；
（二）要求就监督检查事项涉及的问题作出解释和说明，并根据需要进行现场勘测；
（三）责令停止违反土地利用总体规划的行为。
被监督检查的单位和人员应当予以配合，不得妨碍和阻挠依法进行的监督检查活动。
第三十七条 县级以上人民政府应当接受本级人民代表大会常务委员会对土地利用总体规划、土地利用年度计划执行工作的监督。
各级人民政府应当将土地利用年度计划的执行情况列为国民经济和社会发展计划执行情况的内容，向本级人民代表大会报告。
第三十八条 任何单位和个人有权向各级人民政府和国土资源主管部门举报或者控告违反土地利用总体规划的行为。
各级人民政府和国土资源主管部门应当自接到举报或者控告之日起十日内告知举报人或者控告人是否受理，并自受理后六十日内将处理结果等情况予以回复；情况复杂的，经行政机关负责人批准，可以适当延长办理期限，但延长期限不得超过三十日。
第六章 法律责任
第三十九条 对违反本条例规定的行为，法律、法规已有法律责任规定的，从其规定。
第四十条 各级人民政府或者国土资源主管部门有下列行为之一的，由有权机关责令改正，通报批评，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分：
（一）依法应当编制土地利用总体规划而未编制的；
（二）在土地利用总体规划编制、修改和审批过程中弄虚作假的；
（三）未按照法定条件和程序编制、修改和审批土地利用总体规划的；
（四）未将批准的土地利用总体规划依法公布的；
（五）擅自修改土地利用总体规划资料、数据或者编造虚假数据的；
（六）命令或者指使他人篡改土地利用总体规划资料、数据或者编造虚假数据的；
（七）违反土地利用年度计划批准用地的；
（八）对违反土地利用总体规划行为的举报或者控告不依法受理并及时处理的；
（九）有其他玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊行为的。
第四十一条 县级以上人民政府及其国土资源主管部门违反土地利用总体规划批准用地的，其批准文件无效，由有权机关责令改正，通报批评，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。
第七章 附 则
第四十二条 本条例下列用语的含义：
（一）允许建设区，是指城乡建设用地规模边界所包含的空间范围，是规划期内新增城镇、工矿、村庄建设用地规划选址的区域。
（二）有条件建设区，是指城乡建设用地规模边界以外、扩展边界以内，满足规划期内不可预见发展需求的区域。
（三）限制建设区，是指基本农田、自然灾害高风险区、水源涵养区等一般不安排开发建设的区域。
（四）禁止建设区，是指具有重要资源、生态、环境、历史文化价值而必须禁止安排与保护功能不相符的建设项目的区域。
第四十三条 本条例自2011年7月1日起施行。
刑事审判阶段要不要法律监督
--以程序内监督为视角对审判监督的重新认识
洪道德 葛琳
内容提要：检察院的审判监督职能在我国司法实践当中日益显现出与公诉职能的不协调性，本文通过对历史和现实的考察，试图揭示关于对审判监督的认识误区，从而论述审判监督的发展趋势--程序内监督，进而明确检察机关在审判阶段的角色定位。
关键词：检察院 审判监督 程序内监督
在我国的刑事诉讼程序中,检察机关的职能主要有三项：对特定案件进行侦查，提起公诉和对刑事诉讼过程进行法律监督。修改后的刑事诉讼法使控审职能进一步分离，检察机关的指控、举证责任进一步加重，客观上使人民检察院的公诉形象更加突出，而其法律监督职能却在理论与实践中显现出与公诉职能和诉讼结构的不协调性。检察机关的法律监督职能按照诉讼阶段可以分为侦查监督、审判监督和执行监督。其中最具争议的是审判监督。[1]本文试图通过对历史和现实操作的考察与分析，揭示关于审判监督的认识误区，论述审判监督的发展趋势--程序内监督，进而明确检察机关在审判阶段的角色定位。
一. 法律监督理论溯源与反思
我国的法律监督理论来源于列宁的社会主义检察制度理论。列宁在许多涉及法律问题的著作中，特别是在他的《论"双重领导"与法制》、《怎样改组工农检查院》、《宁肯少些,但要好些》等文章中阐明了社会主义检察制度的基本理论。其中，检察机关必须成为专门的法律监督机关是列宁着重强调的一条。列宁认为，只有强有力的由国家直接领导的检察机关才能真正保障"全共和国内对法制有绝对一致的理解,既不顾任何地方上的差别,也不受任何地方上的影响"。[2] "检察长的责任是要使任何地方当局的任何决定都不与法律相抵触。"[3]所以，"检察机关以法律监督为专职专责，不执行任何行政职能，受中央垂直领导，行使中央检察权。"[4]
列宁的这一理论是在一定历史条件和环境下提出的，主要基于以下考虑：十月革命后，苏联建立联邦制，各加盟共和国和自治共和国都可以制定自己的法律和发布各种行政命令，地方立法有很大自主权。这种情形使联邦苏维埃法律的权威性、统一性和有效性受到严重挑战。列宁感到，必须保证中央法律的权威性和统一性才能巩固苏维埃政权的统治。有必要设立专门的监督机关来维护国家法律的权威性和统一性。[5]因此，列宁特别强调检察机关的法律监督职能。他提出法律监督理论的根本目的是为了维护苏维埃法制的统一，巩固刚刚建立不久的苏维埃政权。与之相配套的"中央垂直领导"体制也是为了服务于"加强中央对地方的法律控制"这一根本目的。
我国在建国之后借鉴了苏联的立法经验，又根据自己的情况作了适当变通，建立了我国的检察制度，在一些规定上与苏联不同，如双重领导原则等。但我国同样赋予了检察机关法律监督职能。这段历史渊源表明，检察机关的法律监督职能是先于对诉讼结构的考虑而产生的。它的最初确立是出于维护和巩固政权的政治需要，不仅上位于审判权，甚至还可以干预"地方当局"的决定，是一种直接派生于国家政权而又高于审判权和行政权的权力，有些类似于我国古代的"代天巡守"或"钦差大臣"，只不过它的权限范围更加固定而已。
历史发展到今天，我国已经有了完备的法律体系，法律监督理论也因时代的演进而不断发展。法律监督的作用在现代主要表现为对权力的制约平衡和对错误的及时纠正。应当承认，在刑事诉讼的侦查阶段和执行阶段，检察机关的法律监督职能发挥着重要作用。然而在审判阶段，由于历史惯性的作用，天然带有政治色彩的监督职能与审判阶段的特殊性产生了明显的冲突和不协调。不从制度建构上加以反思和矫正将难以适应现代诉讼规律的要求。
二. 现行规定和司法实践中的矛盾
对于审判阶段的法律监督，我国现行法律规定并不详细，而且矛盾重重。我国刑事诉讼法关于检察机关对刑事审判阶段进行法律监督的规定是第169条："人民检察院发现人民法院审理案件违反法律规定的诉讼程序，有权向人民法院提出纠正意见。"最高人民法院《关于执行若干问题的解释》第185条对刑事诉讼法第169条作了解释："人民检察院认为人民法院审理案件过程中有违反法律规定的情况，在庭审后提出书面纠正意见的，人民法院认为正确的，应当采纳。"六部委规定第43条也规定："人民检察院对违反法定程序的庭审活动提出纠正意见，应当由人民检察院在庭审后提出。"这一关于检察院审判监督的规定较之修改以前的刑事诉讼法有了明显不同。原刑事诉讼法第112条第2款规定："出庭检察人员发现审判活动有违法情况，有权向法庭提出纠正意见。"新规定有两点明显变化:
1.监督主体是人民检察院而不再是公诉人。
2.监督是在庭审之后而不再是庭审之前。
然而新规定在操作性上存在着许多没有解决的问题:
1.虽然监督主体是人民检察院而不是公诉人，但实际操作中仍然是由公诉人代表检察院具体执行法律监督职能。因为只有他了解庭审情况和裁判是否确有错误。对主体的规定的变化在实质上并无意义。
2.监督时间由当庭改为庭审之后，立法者原意是想缓和监督权与审判权的关系，避免庭审中检审矛盾尖锐化，维护法官的权威，然而却矫枉过正，忽略了控方作为一方当事人的基本权利保护。对法官在庭审过程中有明显的违反程序行为，检察院仍然只能在庭审之后以书面形式提出，这既不利于公正审判的诉讼目的，也不符合诉讼效率原则，根本没有达到监督的效果。
耐人寻味的是，虽然刑事诉讼法及司法解释的规定似乎削弱了检察机关的审判监督权，但在实践中，检察机关根据我国宪法第129条和刑事诉讼法第8条的规定，理所当然地享有抽象的法律监督权力。这种抽象的"法律监督"权力使公诉人头上笼罩了一圈令任何人都不敢不仰视的光环。既然检察机关可以对审判机关实行法律监督，在地位上显然高于审判权，而法律监督权又实际由公诉人行使，所以公诉人的地位举足轻重。这种特殊的地位就产生了上文所谈到的与审判阶段诉讼结构的冲突。概括起来有以下几点：
1.公诉人公诉与审判监督的双重角色无异于在赛场上既当球员又当裁判。西方有句谚语："控告人如果成为法官，就需要上帝作为律师。"[6]从某种意义上说，专职的监督职能使检察官成为了法官之上的"法官"，无论在气势上还是在权力上，原本处于弱势的辩方都无法望其项背，控辩双方实力严重失衡，违反了诉讼理论中的"平等武装"原则。按照现代司法公正的理念，控辩平等是诉讼程序的一个基本要求。尽管实践中由于公权力与个人权利在力量上的天然悬殊，并不能实现完全的平等，但再给天然占优势的控方委以监督整个刑事诉讼的专门职责，就如同在本已倾斜的天平上又加了导致失衡的分量，无疑人为加重了控辩双方的不平衡。
2.审判阶段是刑事诉讼程序中的特殊阶段，它不同于其他阶段之处在于，这一阶段是集中体现法律的庄严和权威的关键阶段。审判权应当是这一阶段进行终局裁判的唯一权力。控方拥有高于审判权的审判监督权，就会破坏诉讼结构的稳定性，对审判权的权威性和终局性构成威胁，不利于审判独立和法官权威形象的树立。
上述分析使我们发现了法律规定与现实操作中的一个悖论。一方面，审判监督权受到了限制，公诉人甚至无权当庭指出程序的不当之处，而另一方面，公诉人所负有的抽象的法律监督职能又给法官和辩方造成了极大的压力，在无形之中破坏了诉讼结构的稳定。笔者认为，上述矛盾的根本症结在于，现行理论过分侧重了检察机关作为诉讼程序外力量对审判的监督，而忽视了诉讼程序内部因素的制约效能。稍作分析即可发现，检察机关公诉与审判监督的双重角色无异于个人的人格分裂，一半置身于诉讼结构之内，作为一方当事人参与诉讼，另一半却在诉讼结构之外以高高在上的姿态监督诉讼。这种人格分裂的状态难以达到原本设想的监督效果。笔者认为，解决问题的思路应当是以程序内监督取代程序外监督，作为审判监督的发展趋势。
三. 程序内监督[7]--对审判监督的重新认识
（一）什么是程序内监督
从一般意义上看，程序是指 "按时间先后或依次安排的工作步骤"。[8]在法学领域，"程序"一词有专门的含义，是指"按照一定顺序、程式和步骤做出法律决定的过程"。[9]学者季卫东指出，在诉讼法学中，程序还可以被看作是一种"角色分派体系"。"……程序参加者在角色就位（role-taking）之后，各司其职,互相之间既配合又牵制，恣意的余地受到压缩。因此，程序功能自治又是通过各种角色担当者的功能自治而实现的。程序规定的内容在很大程度上是一种角色规范，是消除角色紧张（role strain），保证分工执行顺利实现的条件设定"。[10]程序内监督正是指利用程序内角色所承担的职能的相异性和对抗性，按照诉讼规律的要求，遏制裁判权的恣意性，保证程序公正进行的监督机制。具体地说，在审判程序中，当事人、律师、公诉人和其他诉讼参与人可以通过法律规定的方式，从自己担任的诉讼角色的角度对法官的裁判行为进行监督。
程序内监督的前提是赋予诉讼结构中地位平等的诉讼角色，特别是控辩双方以平等的监督权，但任何一方都不能拥有高于其他各方甚至裁判权的特权。程序内监督的性质是一种从己方利益出发对权利的主张，对裁判者不利于己方的违法行为的抗议和要求救济的声请。它是建议权、请求权而不是决定权，对裁判者的影响是间接的，没有即时强制力。裁判者可以做出解释说明，纠正自己的做法，也可以不予理会。但拥有监督权的诉讼角色可以向上一级审判机构提出专门的程序性上诉，争取通过审级利益来获得救济，这对于其声请的主张是一种程序性保障。
（二）程序内监督的合理性
1.审判阶段的特殊性质的需要
监督的字面含义是指"从旁察看，监督。"[11]设置监督的目的是为了防止权力的滥用，保证正义的实现。正象杰斐逊指出的那样，一切权力本来就具有侵犯属性，应当对其进行制约。[12]制约方法是对权力的行使设置障碍，即设置另外的权力来同它相对抗。这也就是政治理论中著名的分权制衡学说。刑事审判同样会发生权力滥用的现象，所以也需要监督和制约。但刑事诉讼程序，尤其是审判阶段不同于政治体制之处在于，它恰恰需要一种权威性裁判权对争端做出了断。这种权威性的形成是基于信任，良好的传统，裁判者的优秀素质等诸多因素的综合，而其一旦形成就具有不可动摇性和终局性。这也是人们将争端求诸诉讼解决的现实需要。对裁判权的监督和制约最适于采用的方式应当是程序内监督。因为享有监督权的诉讼角色是从自身利益出发行使权力，因而不会动摇裁判权的中立性和权威性。而必要的程序性上诉又给监督者提供了救济途径，使裁判者不至于因为监督者的声请没有强制力而不予重视。
2.诉讼结构合理化的需要
刑事诉讼结构合理化的最低要求是诉讼角色职能的合理分担。理论界关于刑事诉讼结构的设想有多种观点，通常被认为是理想的诉讼结构是"正三角结构"。这种结构的特征是"法官居于其中，踞于其上，公正裁判，控辩双方平等，积极地展开对抗"。[13]控审分离、审判本位主义、控辩平等是这种理想结构的三大特点。我国检察机关公诉和监督的双重职能破坏了控辩平等的均衡性，显然不符合诉讼结构合理化的要求。设置审判监督的主要目的是为了防止法官在庭审过程中违反程序规定审判案件，损害审判公正，那么诉讼角色特别是控辩双方应当是进行监督的最佳人选。因为他们从己方利益出发最能发现庭审中的问题。如果将审判监督权作为当事人权利中的一项赋予控辩双方，那么立法其实就大可不必将检察院的监督权限制在庭后。双方应当都有权当庭对法官不利于己方的违法行为提出异议。这既不会损害法官的权威，又维护了双方当事人的利益，因而是解决我国现实中的困境，改善诉讼结构的建设性思路。
3.走出"监督监督者"循环，增强监督效果的需要
