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　　我国《宪法》和《人民检察院组织法》都明确规定：“人民检察院是国家的法律监督机关”。人民检察院作为国家的法律监督机关，由本级国家权力机关产生并对它负责，这就是检察机关的法律地位。人民检察院依法独立行使检察权，既独立于行政机关，又独立于审判机关，不受任何行政机关、社会团体和个人的干涉。我国的检察队伍管理体制主要是参照前苏联的模式建立起来的，这种管理机制随着我国社会主义市场经济体制的建立和逐步完善，其缺陷和弊端已经暴露无遗。针对存在的这些问题，高检院进行了检察改革，1998年，推出检务公开制度改革。1999年，推出主诉检察官制度等六项具体改革措施。2000年，高检院发布《检察改革三年实施意见》，对检察改革做出全面部署。2005年，又专门印发了《最高人民检察院关于进一步深化检察改 革的三年实施意见》的通知，提出，“通过不断深化改革，重点解决当前制约检察工作发展的体制性、机制性问题，努力做到 检察体制更加合理，检察工作机制更加完善，检察工作保障更加有力，检察人员素质进一步提高，全面增强检察机关法律监督能力，发展完善中国特色社会主义检察制度”。因此，在新形势如何进一步完善检察干部管理机制显得尤为重要。

　　一、当前我国检察管理机制的基本情况和存在的问题

　　长期以来，我国检察队伍的管理尤其是检察官的管理，完全套用国家行政机关工作人员的管理模式，严重制约了检察队伍的专业化进程和整体素质的提高。

　　一是行政化管理模式严重束缚检察官队伍的健康发展。从历史根源上来看，我国一直套用行政化模式来管理检察队伍，检察官职级是按照行政机关职务层次划分的，因此“行政职级”成为确定检察官工资及政治待遇的主要依据，检察官待遇的在实施过程中没有充分发挥实质作用。检察长、副检察长、反贪、反渎局长等都确定了相对应的职级待遇，政治处主任、纪检组长也进入班子。改革开放30多年来，我国经济建设成就突出，社会结构已经发生天翻地覆的变化，而套用行政化管理已经很落伍。目前，我国检察官队伍数量庞大，素质不高。针对如何加强检察队伍建设，我国各地检察院都在最大限度地争取职级待遇。《检察官法》颁布实施以后，对什么是检察官有了原则性规定，并没有从根本上解决我国检察管理机制所面临问题。

　　二是普遍存在人员混岗现象，大量有着检察官职称的人员从事非检察官工作。高检院印发了《最高人民检察院关于进一步深化检察改革的三年实施意见》的通知，提出完善检察机关组织体系，改革和完善检察干部管理体制，建设高素质、专业化的检察队伍。但从实践中来看，大量检察官从事综合部门工作，如政治处、办公室、技术装备、监察室、信息化等部门。他们和现行的检察官制度基本享有同等待遇，这种现象得以延续，使得大量新进人员对于通过司法考试，然后去当检察官的态度消极，认为考上了也就是那么一回事，没有从根本解决自己所面临问题。应该说，在检察院工作的人员不想成为检察官，这是一个很可怕的现象，反应了一种不思进取的精神在蔓延。造成这种原因的，就是在现实工作中，没有能形成检察官这种职业的神圣感和认同感。

　　三是检察院实际工作中受到地方牵制太多，检察官办案受干扰现象严重。检察院的人、财、物都掌控在地方政府手中，检察院办理案件要受到地方党委、政府一再干扰，很多案件被“协调”，这完全违背了“检察院独立行使检察权”这一原则。检察院的人员还可以经常被抽调参加招商引资、拆迁等政府性工作，这完全违背了检察院工作主旨。检察官在办案过程中经常受到上级、上级领导的干扰，虽然出台主诉检察官制度，该制度明确规定检察官独立处理诉讼事务，但实际情况却是检察官按照上级领导的意图和命令去办案。一些主诉检察官怕得罪领导，事事请示汇报，全由领导做主，丧失了独立办案的工作理念。在检察委员会工作中，虽然明文规定，检察委员会委员独立发表意见，但实践中往往是检察长的意见左右了检察委员会委员的意见，某种程度上来说，检察委员会决定就是检察长决定。

　　四是检察院在服务中心工作方面力度尚缺。检察院主要工作就是办案，办案特别是查办职务犯罪就是最大程度的净化社会风气，优化经济发展环境，为经济发展和社会进步扫清障碍。但目前，检察院往往被一些非检察事务所影响。目前，在检察院的考评中，加入了一些诸如宣传、信息、党建、办公室的综合工作考评，检察长为了搞好这些工作而疲于奔命，分散了精力，使办案工作受到很大影响。因为检察院的主要工作是查办职务犯罪、诉讼监督和对监管场所的监督，这是检察院开展一切工作的生命线，如果忽视这条干线，而去强化综合工作，势必使检察院工作头重脚轻，顾头顾不了尾。

　　二、解决问题的途径和建议

　　应该看到，为了解决这些问题，高检院做了大量工作，重大的措施有出台人民监督员制度、主诉检察官制度、暂缓起诉制度和普通程序简易审制度。在高检院统一部署、积极推进检察改革的同时，各地检察机关也在进行检察改革的探索和创新，如周口市人民检察院、重庆市检察一分院推行的检察引导侦查机制改革，湖南省望城县检察院等实施的量刑建议制度改革等等。针对如何深化检察管理机制改革，笔者谈一下自己意见和建议。

　　一是对现有检察人员进行分类管理。高检院在2001年的人大报告中明确提出了探索检察人员分类管理方法，形成符合司法规律、具有检察特点的队伍管理体制。根据检察机关各职位的工作性质，将检察人员分为检察官、检察辅助人员、检察行政人员三类职位。检察官是指依法行使国家检察权，依照《检察官法》以及配套的制度进行管理，实行检察官等级制度。检察辅助人员是指在检察活动中从事辅助性、事务性工作的职位。检察行政人员是指从事检察机关政工人事管理、综合业务管理、财务装备管理的职位，分类管理可出台相关条例，进行细化。

　　二是突出重点抓办案，进一步加大服务经济发展中心工作力度。办案特别是查办职务犯罪工作中，充分发挥侦查一体化的办案优势，通过上下级院协同指挥体系，整合侦查资源配置，形成了纵向指挥有力、横向协作密切、运转高效有序的侦查运行机制，充分发挥整体效能。坚持检察长靠前指挥，从而能够最大程度排除干扰，确保办成案。在2013年度，从高检院报告的通过率来看，人大代表、政协委员对检察院在查办职务犯罪工作方面抱有很大期望，而做好新形势下的检察工作，必须抓住“办案”这根主线。

　　三是认真做好检察干部的绩效考核，真正形成干与不干不一样。针对检察人员实际工作付出，要积极尝试和完善绩效考核，量化管理，能充分反应干警工作实绩。在此基础上，进一步完善内部奖惩机制，对实际工作付出大的干警要进行精神鼓励和物质奖励，对于没有完成本年度工作任务的人员要实行通报，将检务督察延伸到位。建立对部门特别是干警工作的客观评价体系，真正实现“干多干少不一样”、“干好干坏不一样”目的。使用精神鼓励和物质奖励双重手段激励队伍搞好各项检察工作。

　　四是在检察人员分类管理的基础上确定各类职员员额，并在工作中进行优化配置。在总编制内，依据《检察官法》确定检察官比例，宁缺毋滥，保证检察队伍的可持续发展和检察事业的持续进步，综合工作诸如办公室、信息、宣传等其他工作，将适合该类工作的人员投放到这类岗位，做到人尽其才。

　　（作者单位：安徽省全椒县人民检察院）
山东省青岛市人民政府


青岛市社会法律咨询服务机构管理规定
市政府


第一条　为加强社会法律咨询服务机构的管理，促进法律服务市场的健康发展，根据国家法律、法规的有关规定，结合本市的实际，制定本规定。
第二条　社会法律咨询服务机构是知依照本规定成立，向社会提供有偿法律服务，实行独立核算、自收自支、自负盈亏，能独立承担民事责任的中介服务组织。依照国家有关法律、法规成立的律师事务所、公证处、乡镇（街道）法律服务所除外。
第三条　凡在本市行政区域内城里社会法律咨询服务机构适用本规定。
第四条　青岛市司法局是社会法律咨询服务机构的行政主管部门，其主要职责是：
（一）制定全市社会法律咨询服务行业的发展计划；
（二）负责社会法律咨询服务机构的审批、管理工作；
（三）负责社会法律咨询服务机构工作人员证件的颁发和注销；
（四）对青岛市直属社会法律咨询服务机构进行指导和监督。
区（市）司法局负责本辖区内社会法律咨询服务机构的有关管理工作。其主要职责是：
（一）负责社会法律咨询服务机构成立申请的受理、审查和申报工作；
（二）负责对社会法律咨询服务机构工作人员的资格审查、申报工作；
（三）对社会法律咨询服务工作人员进行业务培训。
第五条　成立社会法律咨询服务机构必须具备下列条件：
（一）有3名以上符合本规定第七条所列条件的专职人员；
（二）有固定的办公场所和必要的办公条件；
（三）自有资金30000元以上。
成立法律咨询服务公司的，必须符合《中华人民共和国公司法》规定的条件。
第六条　申请成立社会法律咨询服务机构应当提交下列文件：
（一）申请报告；
（二）组织章程；
（三）主要负责人的身份证及组成人员的学历、职称和资历证明；
（四）业务活动场所使用证明；
（五）资金信用证明或验资证明；
（六）其他必要的文件。
第七条　在社会法律咨询服务机构从事法律咨询服务的人员称为社会法律服务工作者。
社会法律服务工作者应当具备下列条件：
（一）遵守宪法、法律和法规；
（二）具有法律专业专科以上学历，或者其他专业专科以上学历并经一定时间法律业务培训，或者已取得律师资格，或者曾实际从事法律专业工作5年以上；
（三）恪守职业道德，品行良好。
第八条　有下列情形之一的人员，不得从事社会法律咨询服务工作：
（一）曾受过刑事处罚（过失犯罪的除外）；
（二）被开除公职未满5年；
（三）无民事行为能力；
（四）其他不适宜从事社会法律咨询服务工作的。
第九条　成立社会法律咨询服务机构，应当向所在区（市）司法局提出申请；经审查同意后，报青岛市司法局审批。
第十条　社会法律咨询服务机构的名称由行政区划加字号加业务性质和组织形式组成。
第十一条　社会法律咨询服务机构的业务范围：
（一）解答法律咨询；
（二）代为草拟、审查、修改有关法律事务文书；
（三）受聘担任法律顾问；
（四）代理非诉讼法律事务；
（五）法律、法规和政策规定可以从事的其他业务。
第十二条　社会法律咨询服务机构应当在批准后30天内，持批准文件向工商行政管理机关申请注册登记，领取《企业法人营业执照》或《营业执照》。逾期没有申请注册登记的，原批准文件失效。
第十三条　社会法律咨询服务机构变更登记事项，应当向原批准机关提出申请，并在批准后30日内，向原注册登记的工商行政管理机关申请办理变更登记。
社会法律咨询服务机构终止，应当到原批准机关登记，并在税务、债务和其他有关事宜清理完毕后，到原注册登记的工商行政管理机关办理注销登记。
第十四条　未经批准，任何组织和个人不得向社会提供有偿法律咨询服务。
机关、社会团体、企业、事业单位内部成立的法律顾问室（处）等法律服务机构，均不得向社会提供有偿法律咨询服务。
第十五条　凡未经批准、登记，已自行开业的各类社会法律咨询服务机构，必须在本规定施行之日起60日内补办批准和登记手续。逾期未补办手续或未获批准、登记而继续开业的，按本规定第二十四条规定处理。
第十六条　社会法律咨询服务机构，必需接受司法行政机关和工商行政管理机关的管理，并按照规定缴纳有关管理费用。
第十七条　社会法律咨询服务机构应当接受工商行政管理机关的年度检验，以及税务、财务和审计等有关部门的监督检查。
第十八条　在社会法律咨询服务机构从事法律咨询服务的人员，经所在区（市）司法局审查合格后，由青岛市司法局核准并统一颁发《社会法律服务工作者证》。
第十九条　社会法律服务工作者在履行职务时，有权向当事人及其他有关人员调查情况，有权拒绝办理当事人提出的违法请求。
第二十条　社会法律服务工作者承办法律事务，由社会法律咨询服务机构统一接受委托，统一收费。
第二十一条　社会法律咨询服务机构的收费暂参照司法部、财政部、国家物价局制定的《律师业务收费管理办法》执行。
第二十二条　社会法律服务工作者履行职务时必须出示《社会法律服务工作者证》，并不得以律师名义执业。
第二十三条　社会法律服务工作者在工作中，必须坚持以事实为根据、以法律为准绳，依法维护当事人的合法权益，为当事人保守商业秘密和个人隐私，恪守职业纪律和职业道德。
第二十四条　未按照本规定办理批准、登记手续，向社会提供有偿法律咨询服务的或以社会法律咨询服务机构的名义开业的，由司法局视其情节给予警告，处以500元至2000元的罚款。
第二十五条　社会法律咨询服务机构违反本规定的，由司法局视其情节给予警告，处以500元至1000元的罚款；给当事人造成损失的，依法处理。
社会法律服务工作者履行本规定的职责时，以律师名义执业，按照《中华人人共和国律师法》的有关规定处理。
第二十六条　当事人对行政处罚决定不服的，可以按照《行政诉讼法》和《行政复议条例》的规定申请行政复议和提起行政诉讼。
第二十七条　本规定具体执行中的问题，由青岛市司法局负责解释。
第二十八条　本规定自发布之日起施行。



1996年11月15日