违反水法规行政处罚程序暂行规定
水利部
违反水法规行政处罚程序暂行规定
(１９９０年３月１５日水利部发布 自发布之日起施行)
第一条 为保证《中华人民共和国水法》和水法规(以下简称 水法规)的贯彻实施，使违反水法规行为(或称水事违法案件)的查处工作规范化、制度化，根据《中华人民共和国水法》及有关法律、法规，制定本规定。
第二条 县(市)级水行政主管部门负责查处本行政区域水事违法案件和同级人民政府或上级水利行政主管部门交办的案件。地、市、州,盟水行政主管部门负责查处本行政区域内有较大影响的案件和同级人民政府或上级水行政主管部门交办的案件。
省、自治区、直辖市水行政主管部门负责查处本行政区域内有重大影响的案件和同级人民政府或国务院水行政主管部门交办的案件。
第三条 在必要时，上级水行政主管部门可处理下级水行政主管部门查处的案件，也可将自己查处的水事违法案件交由下级水行政主管部门办理；下级水行政主管部门认为案情重大，情况复杂，由上一级水行政主管部门查处更为适宜时，可请求报送上级水行政主管部门处理。
第四条 水利部流域机构查处由水利部授权管辖的水、水域和水工程等的违 法案件或水利部交办的有重大影响的案件。第五条 县级水行政主管部门 对行政执法人员在实施检查监督中发现的违反水法规的违法行为，可立案处理。县级以上地 方人民政府水行政主管部门对上级交办、其他部门移送和群众举报的违反水法规的水事违法 案件应予受理。第六条 举报水事违法案件可用书面或口头的方式。水行 政主管部门受理口头举报案件时，必须详细记录，经核对无误后，由举报人签名盖章；举报 人举报案件，如不愿使用真实姓名的，水行政主管部门应当尊重举报人的意愿。
第七条 水行政主管部门发现受理的举报案件不属于本部门查处时，应及时 向举报人说明，同时应将举报信函或者笔录移送有权处理机关。对明显违反治安管理处罚条 例的刑法的水事案件，水行政主管部门应主动协同司法机关查处。
第八条 水行政主管部门受理的水事违法案件，应当认真进行审查，符合立 案条件的，应予以立案。不符合立案条件的须告知交办、移送案件的单位和举报人。
第九条 符合下列条件的水事违法案件，水行政主管部门应当立案：(一) 具有违反水法规事实的；(二)依照水法规应当追究法律责任的；(三)属本部门管辖和职 责范围内处理的。第十条 符合立案条件的水事违法案件，应填写《水事 违法案件受理、立案呈批表》，经水行政主管部门领导批准后立案。已经水行政主管部门 批准立案的重大案件，应抄报上一级水行政主管部门备案。经批准立案的案件，应及时指 派承办人。承办人员和主管领导，与本案有利害关系，或与本案当事人有其他关系，可能影 响公正查处案件的，应当回避。重大案件中止或者撤销，应抄报上一级水行政主管部门备 查。第十一条 承办人员在执行检查和调查任务时，应出示水政监察证件 ，必要时还应出示县级以上地方人民政府有关主管部门的证明。
第十二条 承办人在调查案件时可以向当事人和证人提出询问，索取有关的证据，必要时可以进行现场勘测。填写《水事违法案件调查笔录》。
第十三条 证据包括下列几种：(一)物证；(二)书证；(三)视听资料；(四)证人证言；(五)当事人陈述；(六)调查笔录和现场勘测结果；(七)鉴定结论。上述证据未经查证属实，不得作为认定事实的根据。案件调查后，承办人员应提出《水事违法案件调查报告》。
第十四条 经立案调查认定后，有明显违法行为的，水行政主管部门应及时发出《责令停止水事违法行为通知书》，送达当事人。
第十五条 承办人员在案件调查结束后，应根据事实，依据法律、法规，分别案情予以处理：
(一)举报不实或者证据不足，未构成违法事实的，应报请原批准立案的主管领导准予撤销； (二)违法事实清楚，证据确凿的，水行政主管部门应依法作出行政处罚决定，并发出《违 反水法规行政处罚决定通知书》，送达当事人；
(三)需给予治安管理处罚的，应移送公安机关处理；
(四)国家工作人员违法，依法给予行政处分的，须提出书面建议并附调查报告和有关证据，移送当事人所在单位或上级监察机关处理，处理结果应抄送移
送案件的机关；
(五)违法行为已构成犯罪的，应及时将案件移送司法机关依法追究刑事责任。
第十六条 依照《中华人民共和国水法》的有关规定，当事人对行政处罚决 定不服的，可以在接到《违反水法规行政处罚决定通知书》之日起十五日内，向作出处罚决 定的机关的上一级机关申请复议；对复议决定不服的，可以在接到复议决定之日起十天日内 ，向人民法院起诉。当事人也可以在接到处罚通知之日起十五日，直接向人民法院起诉。当 事人逾期不申请复议或者不向人民法院起诉又不履行政处罚决定的，由作出处罚决定的机关 申请人人民法院强制执行。
第十七条 承办人员在案件处理完毕后，应及时填写《水事违法案件结案报告》，经主管领导批准结案。结案后，承办人员应将查处过程中形成的有关文件编目 装订，立卷归档。案情重大和情况复杂的案件，以及上级交办的案件结案后，应当向上一 级水行政主管部门备案。
第十八条 水事违法案件的罚没财物和追回的赃款、赃物，由作出处罚决定的机关收缴，按照财政部《罚没财物和追回赃款赃物管理办法》的规定办理。其中，由财政返回的部分应用于办案费用的补助，奖励举报和查处重大案件的有功人员。
第十九条 承办人员应当严格遵守法纪，秉公执法，不得徇私舞弊滥用职权 ，打骂，侮辱人格或逼供，违者给予行政处分，构成犯罪的依法追究其刑事责任。
第二十条 本规定附《水事违法案件受理、立案呈批表》、《水事违法案件调查笔录》、《水事违法案件调查报告》、《责令停止水事违法行为通知书》、《违反水法规行政处罚决定通知书》、《水事违法案件行政处罚强制执行申请书》、《水事违法案件结案报告》。
第二十一条 本规定水利部负责解释。
第二十二条 本规定自发布之日起施行。水事违法案件受理立案呈批表。(略)水事违法案件笔录。(略)
水事违法案件调查报告。(略)责令停止水事违法行为通知书。(略)违反水法规行政处罚决定通知书。(略)
水事违法案件行政处罚强制执行申请书。(略)水事违法案件结案报告。(略)
论饭店的安全保障义务
郭国会
我国作为一个旅游大国，饭店住宿服务及与之相联系的其他服务消费在我国国民经济中占有相当的比重。然而，与此相关的法律规定，尤其是有关饭店对住店客人人身安全的保护规定还比较缺乏。我国有关住店客人安全保障义务的立法较为分散，散见于一些法律、行政法规和司法解释中。
立法的原则性规定如《中华人民共和国合同法》第60条规定：“当事人应当按照约定全面履行自己的义务。”“当事人应当遵循诚实信用原则，根据合同的性质、目的和交易习惯履行通知、协助、保密等义务。”第122条规定：“因当事人一方的违约行为，侵害对方人身、财产权益的，受损害方有权选择依照本法要求其承担违约责任或者依照其他法律要求其承担侵权责任。”此外，合同法还规定，合同中免除造成对方人身伤害或者因故意或重大过失造成对方财产损失的条款无效。《消费者权益保护法》第7条规定：“消费者在购买、使用商品和接受服务时享有人身、财产安全不受损害的权利。消费者有权要求经营者提供的商品和服务符合保障人身、财产安全不受损害的权利。消费者有权要求经营者提供的商品和服务符合保障人身、财产安全的要求。”第18条规定：“经营者应当保证其提供的商品或者服务符合保障人身、财产安全的要求。”
对安全保障义务最直接的规定体现在《最高人民法院关于审理侵权人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第6条的规定中，即“从事住宿、餐饮、娱乐等经营活动或者其他社会活动的自然人、法人、其他组织,未尽合理限度范围内的安全保障义务致使他人遭受人身损害,赔偿权利人请求其承担相应赔偿责任的,人民法院应予以支持。因第三人侵权导致损害结果发生的,由实施侵权行为的第三人承担赔偿责任。安全保障义务人有过错的,应当在其能够防止或者制止损害的范围内承担相应的补充赔偿责任。安全保障义务人承担责任后,可以向第三人追偿。赔偿权利人起诉安全保障义务人的,应当将第三人作为共同被告,但第三人不能确定的除外。”
一、饭店安全保障义务的性质
1.法定义务为原则约定义务为例外
饭店安全保障义务的目的在于避免住店客人的人身、财产遭受损害，故安全保障义务也可以理解为避免他人遭受损害的义务。“一般说来，避免损害的义务通常以加害人和受害人或危险源之间的近因关系为前提。两者都会引起责任，责任进而导致介入的义务。类似的安全（保障）义务也产生于那些自愿对他人负责的个人或组织，包括无合同基础而承担责任的情况。”尽管理论上可以将饭店对住店客人的安全保障义务解释为合同法中的附随义务，但合同附随义务具有地位的附随性，内容的不确定性等局限性，对保护处于弱势地位的住店客人显然不利。在考虑对住店客人的保护时，应以社会为本位，以实质正义为理念，维护社会利益，故而应当强化饭店的义务，使其上升到一般义务的地位，使这种安全保障义务成为一项法定的强制性义务。况且从我国立法实践来看，法律、法规及司法解释或直接，或间接地规定了各种情况下饭店应承担的安全保障义务，这种义务是法律综合考虑了在调整饭店经营活动的程序中设立这种义务的社会经济价值及道德需要后，依据诚信及公平原则所确立的。因此，将饭店对住店客人安全保障义务原则上确定为法定义务比较妥当，这样也符合我国现行法律法规及司法解释所建立起来的模式。
饭店安全保障义务的性质以法定义务为原则，并不排除在特别情况下也具有约定义务的性质。这些特别情况包括：（1）当事人之间约定的安全保障义务高于法律规定的要求；（2）经营者单方承诺的安全保障义务高于法律规定的要求，相对人默示方式接受这种承诺。在上述两种情况下，当事人之间的相关纠纷可以按照其约定或者单方承诺处理，安全保障义务因而具有了约定义务的性质。
2.积极作为义务为原则消极不作为义务为例外
安全保障义务作为一种法定的义务，饭店必须履行。这一义务要求饭店为积极的作为，保障消费者的人身或财产安全。只有在特别条件下，安全保障义务才可能表现为消极不作为义务。饭店的消极不作为往往构成对其安全保障义务的违反。例如，饭店不采用符合安全规范要求的设施或设备、不采取适当的安全措施、不设置必要的警示或不进行必要的劝告、说明，不配备适当的保安或医护人员等，均属于违反安全保障义务的行为。在住店客人发生人身或财产危险时见死不救或者不采取适当的措施，更是违反安全保障义务。
（二）饭店安全保障义务的内容
以住店客人对饭店的合理、具体的依赖及饭店对其所应承担的义务是否具有合理的预见性为标准，可将饭店安全保障义务的内容划分为以下三个方面：（1）对潜在危险的预防义务。饭店应采取必要的措施防止对住店客人的人身损害的发生。饭店应保证其提供服务场所的建筑设施的安全性，配备特定的防止危险的设备。同时，对于提供服务的人员有特定技能要求的，要达到相应的技能水平。（2）对危险源的消灭义务。当潜在的危险成为现实时，饭店一方要采取一切有效的措施消除危险。当危险表现为第三人对住店客人的人身侵害时，在可能的条件下及时制止第三人侵害就构成了安全保障义务的一部分。（3）对住店客人的救助义务。当住店客人因为危险状况的存在已经遭受了人身侵害时，饭店应采取一切必要的措施对其加以救助。如住店客人受到第三人侵害时，饭店一方应当迅速报警并及时将客人送往医院。
（三）饭店违反安全保障义务的判断标准
合理判断饭店是否尽了安全保障义务是饭店对住店客人的人身损害是否承担责任的关键。根据安全保障义务的性质，应以以下两个标准作为判断饭店是否适当履行了安全保障义务、主观上有无过错：
1.法定标准。如果法律对于安全保障的内容和当事人行为的标准有直接规定的情况下，应当严格遵守法律的规定。
2.特殊注意义务标准。如果法律没有严格确定的标准，应以高于侵权行为法上一般注意义务的标准作为是否履行了安全保障义务的判断标准。这是因为饭店与住店客人之间存在着特殊的服务法律关系，且双方当事人对这种特殊的服务关系是明知的。在欠缺法定作为义务的情况下，行为人是否对他人负有积极作为的义务，应根据立法者在制定法律时是否有让行为人积极作为的意图来加以判断。根据合同法及相关司法解释的规定，饭店应对住店客人负有超出一般注意的特殊注意义务。如果饭店在应该积极作为时却没有行为，即表明饭店有过错，在符合侵权责任的其他构成要件时应承担侵权责任。
二、饭店违反安全保障义务应承担的责任
现代饭店及其雇员直接侵害客人人身安全的情形已比较少见。虽然有时饭店员工的行为或活动会造成对住店客人人身的侵害，但这些行为大部分属于疏忽大意的过失行为。当然，饭店的经营者及其员工侵害住店客人人身安全的情况也不可能在饭店的日常经营活动中完全避免。在这种情况下，饭店应承担的责任既可是侵权责任，也可是违约责任。有的学者称之为“侵权性违约责任”，即由于服务合同一方当事人的直接侵权行为引起的违约责任。此时，饭店的经营者、管理者或雇主应对其履行职务的员工实施的侵权行为承担损害赔偿责任。
在现代饭店的日常经营活动中，最常见的是饭店之外的第三人的行为侵害住店客人的人身安全。此处的“第三人”既指与饭店无任何联系的进入饭店实施违法行为的“外人”，也包括在饭店住宿的其他客人。在此种情况下，虽然对住店客人的人身侵害不是由于饭店的直接行为所造成，但这往往也是因为饭店方面规章制度不严、监督检查上存在漏洞、防范措施不到位或管理上的疏忽与懈怠或缺乏严谨注意，给第三人实施犯罪或侵权行为提供了条件或可趁之机。
关于饭店违反安全保障义务致使第三人侵害住店客人人身安全时应承担的责任，王利明教授在其主编的《中国民法典草案建议稿及说明》第8编侵权行为第1859条设计为，应由实施侵权行为的第三人与安全保障义务人承担连带赔偿责任。此外，有的学者认为应当承担违约责任；还有的从惩罚的角度主张饭店应承担完全责任。我们认为，认定饭店仅承担违约责任对住店客人的保护过弱，不符合前述所探讨的安全保障义务的法定性质；认定经营者和第三人基于共同侵权而承担连带责任也与法理不合。在多数第三人介入的案件中，饭店只是消极的不作为，而损害后果之发生事实上完全是由于第三人的积极侵权行为所造成的，饭店一般是过失违反安全保障义务，而直接侵权的第三人则是故意或者过失违反不得侵犯他人合法权利的义务，他们故意或者过失的内容并不相同，而且一个积极加害行为与一个消极不作为行为也不构成具有关联性的共同行为。因此，此类案件不能适用共同侵权的理论，饭店和直接加害的第三人不应当承担连带责任；让饭店承担完全赔偿责任的观点更不可取，因为这完全颠倒了责任原因的主从，对饭店也过于苛刻，违背了公平正义原则。
饭店不是侵权行为的积极发动者，对第三人针对住店客人的侵权行为，饭店无法也不可能全部避免而只能积极预防、制止、救助，在有些时候，可以说饭店也是直接或间接的受害者。在这种情况下，如果要求饭店承担严格责任或无过错责任的话，就会造成饭店和住店客人之间利益的严重失衡。为了平衡社会利益和实现社会公正，当饭店违反安全保障义务，住店客人受到第三人人身侵害时，饭店应仅在自己有过错的情况下承担责任，没有过错则不承担责任。然而，当饭店违反安全保障义务，住店客人受到第三人人身侵害时，原因多是与饭店的不作为有关，而事情的经过也只有饭店一方能够比较全面地掌握，受害的住店客人则没有这样的信息上的优势。同时，受害人也只能证明损害事实的发生而不能证明其发生原因。所以，当住店客人受到第三人人身侵害时，对饭店的归责原则应为过错推定原则，实行举证责任倒置，由饭店承担举证证明自己没有过错的责任，如其不能提供充分证据证明自己已经按照上文所述的两个判断标准全部履行了自己的安全保障义务，则应推定其有过错。在这个大的前提下，根据以上对饭店安全保障义务性质的分析，饭店的责任应分为以下两种不同情况。
1.补充责任。如前文所述，现行的几种责任形式并不适宜解决第三人侵害住店客人人身安全时饭店的责任承担问题。为了在饭店责任与第三人责任之间找到一个平衡点，应认定饭店与第三人之间是补充责任关系。即受到人身侵害的住店客人应当直接向直接责任人（第三人）请求赔偿，第三人承担了全部赔偿责任后，补充责任人即饭店一方的赔偿责任也终局消灭，受害人不得再向其请求赔偿，第三人也不得向其追偿；只有在直接责任人无法确认或直接责任人不能全部赔偿，或者不能赔偿的时候，受害人才可以请求补充责任即要求饭店承担侵权损害赔偿责任。
2.不真正连带责任。如果住店客人与饭店约定了比法律规定更高的安全保障义务或经营者单方承诺的安全保障义务高于法律规定的要求时，若饭店违约，第三人侵害了住店客人的人身安全时，则饭店基于自己的违约，第三人基于自己的侵权，双方与住店客人构成不真正连带债务关系，双方对住店客人承担不真正连带责任。“不真正连带债务，为数债务人基于不同之发生原因，对于债权人以同一之给付为标的之数个债务，依一债务人之完全履行，他债务因目的之达到而消灭之法律关系。”“契约上之损害赔偿债务与侵权行为之损害赔偿债务之竞和” [16]为不真正连带债务之一种典型形态。由此看出，不真正连带债务的一个本质特点就是被侵害人（住店客人）有选择权，他对于饭店和第三人的两个赔偿请求权的内容是一致的。选择哪个请求权行使，由被侵权人自己决定。一个请求权的实现就意味着另一个请求权的消灭。就不真正连带债务中债务人之间的关系而言，原则上各债务人之间无共同负担部分。除非不真正连带债务人中有人应对债务的产生负法定的终局责任，否则一个债务人履行债务时债务归于消灭后，对其他债务人并无追索权。因此，饭店和第三人原则上不存在责任的分担。除非法律法规中有特别规定，任何一方向住店客人赔偿后不得向另一方追偿。
